حمایت از معیشت؛ حلقه گمشده سیاست رفاهی یا آغاز یک مسیر جدید؟

به گزارش مجله خبری نگار، درودی، دکتری سیاست‌گذاری عمومی دانشگاه تهران، در این یادداشت که به مناسبت هفته دولت منتشر شد، ضمن اشاره به اینکه ارزیابی عملکرد دولت چهاردهم باید با توجه به شرایط اقتصادی و سیاسی حاکم بر کشور انجام شود، اظهار کرد: تورم، محدودیت منابع، تحریم‌ها و شرایط جنگی، فضای تصمیم‌گیری دولت را محدود کرده و در چنین شرایطی اهمیت سیاست اجتماعی افزایش یافته است؛ بنابراین بررسی عملکرد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نباید صرفا به میزان پرداخت یارانه یا اجرای طرح‌های حمایتی محدود شود، بلکه باید دید آیا ظرفیت دولت برای شناسایی گروه‌های آسیب‌پذیر، حفاظت از قدرت خرید و ایجاد فرصت‌های درآمدی پایدار افزایش یافته است یا خیر.

متن این یادداشت را در ادامه می‌خوانید:

ارزیابی عملکرد هر دولت، پیش از هر چیز، نیازمند فهم شرایطی است که در آن تصمیم گرفته و کشور را اداره کرده است. نمی‌توان عملکرد یک دولت در شرایط ثبات اقتصادی و آرامش منطقه‌ای را با دولتی مقایسه کرد که همزمان با تورم، محدودیت شدید منابع، تحریم‌های اقتصادی و سیاسی و شرایط جنگی مسئولیت اداره کشور را بر عهده داشته است. دولت چهاردهم به ریاست مسعود پزشکیان در یکی از دشوارترین مقاطع اقتصادی و سیاسی سال‌های اخیر فعالیت کرده است. فشار تحریم‌ها، محدودیت مبادلات مالی و تجاری، نااطمینانی‌های منطقه‌ای، جنگ و پیامد‌های مستقیم و غیرمستقیم آن بر اقتصاد، فضای تصمیم‌گیری را برای دولت به‌شدت محدود کرده است. در چنین شرایطی نخستین آثار هر شوک اقتصادی بر زندگی خانوار‌ها ظاهر می‌شود. تورم برای همه یک عدد است، اما آثار آن برای همه یکسان نیست. خانواری که بخش عمده درآمدش را صرف خوراک، مسکن و درمان می‌کند، بسیار زودتر از خانواری برخوردار از دارایی و پس‌انداز تحت فشار قرار می‌گیرد. از همین روست که در شرایط جنگ، تحریم و محدودیت منابع، اهمیت «سیاست اجتماعی» چند برابر می‌شود. در چنین بستری باید کارنامه دو ساله وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را ارزیابی کرد. پرسش اصلی فقط این نیست که چه میزان یارانه پرداخت شده یا چند طرح به اجرا درآمده است. پرسش مهم‌تر این است که «آیا در این دوره ظرفیت دولت برای شناخت جامعه، شناسایی گروه‌های آسیب‌پذیر، حفاظت از قدرت خرید، ایجاد فرصت درآمدی پایدار و مدیریت حرفه‌ای منابع متعلق به کارگران و بازنشستگان افزایش یافته است؟». از این زاویه، مجموعه اقداماتی که در ظاهر پراکنده به نظر می‌رسند، اجزای یک تصویر بزرگ‌تر هستند: تلاش برای ساخت «زیرساخت سیاست اجتماعی داده‌محور، هدفمند و پایدار».

داده‌محوری؛ سیاست اجتماعی از «شناخت جامعه» آغاز می‌شود

شاید بنیادی‌ترین جهت‌گیری وزارت رفاه در دوره احمد میدری را باید در تأکید بر سیاست‌گذاری مبتنی بر داده جست‌و‌جو کرد. یکی از مشکلات تاریخی سیاست رفاهی در ایران این بوده که دولت‌ها غالباً پس از وقوع بحران وارد عمل شده‌اند. ابتدا شوک اقتصادی رخ داده، قیمت‌ها افزایش یافته، بخشی از جامعه قدرت خرید خود را از دست داده و سپس سیاست‌گذار به دنبال طراحی بسته حمایتی رفته است. سیاست اجتماعی مدرن، اما باید پیش از بحران، جامعه را بشناسد؛ دولت باید بداند چه کسی نیازمند حمایت است، شدت آسیب‌پذیری او چقدر است و کدام ابزار حمایتی برای او اثربخش‌تر خواهد بود. دو خانوار با درآمد مشابه الزاماً وضعیت رفاهی مشابهی ندارند. یکی مستأجر است و دیگری مالک؛ یکی دارای بیمار پرهزینه یا فرد دارای معلولیت است؛ تعداد اعضای خانوار متفاوت است و هزینه زندگی نیز در مناطق مختلف کشور یکسان نیست.

از همین رو، تقویت «پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان» و حرکت از یک دهک‌بندی ساده به سمت شناخت چندبعدی وضعیت اقتصادی خانوار اهمیت پیدا می‌کند. هدف نهایی باید ایجاد نوعی «نقشه اجتماعی ایران» باشد؛ نقشه‌ای که به دولت نشان دهد فقر در کجا متمرکز شده، کدام خانوار در معرض سقوط به زیر خط فقر قرار دارد و چه گروه‌هایی در برابر یک شوک اقتصادی آسیب‌پذیرترند. در شرایط جنگ و تحریم، ارزش چنین ظرفیتی دوچندان است. منابع دولت محدود است و سیاست‌گذار باید بتواند حمایت را دقیقاً به نقطه‌ای هدایت کند که بیشترین اثر اجتماعی را دارد.

کالابرگ؛ از توزیع یارانه تا ایجاد زیرساخت حمایت هدفمند

یکی از مهم‌ترین نمود‌های عملی این رویکرد، اجرای کالابرگ الکترونیکی به مثابه یکی از کلان‌پروژه‌های دولت در حوزه اجتماعی است؛ اگر کالابرگ را صرفاً شکل دیگری از پرداخت یارانه بدانیم، اهمیت آن را دست‌کم گرفته‌ایم. ظرفیت اصلی کالابرگ در آن است که می‌تواند به یک «زیرساخت انعطاف‌پذیر برای سیاست اجتماعی دولت» تبدیل شود. در اقتصاد تورمی، مبلغ ثابت یارانه نقدی به سرعت بخشی از قدرت خرید خود را از دست می‌دهد. به‌ویژه افزایش قیمت مواد غذایی می‌تواند خانوار‌های کم‌درآمد را ناچار به کاهش مصرف کالا‌های ضروری کند. کالابرگ این امکان را به دولت می‌دهد که حمایت معیشتی را متناسب با شرایط اقتصادی و وضعیت گروه‌های مختلف تنظیم کند. اجرای این سیاست برای دهک‌های اجتماعی و اقتصادی جامعه و در مقیاس ده‌ها میلیون نفر، صرفاً یک عملیات بزرگ توزیع اعتبار نیست؛ ایجاد یک کانال ملی برای مداخله اجتماعی دولت است. اهمیت این ظرفیت در شرایط بحران بیشتر آشکار می‌شود. اگر بر اثر جنگ، تحریم یا شوک ارزی قیمت کالا‌های اساسی افزایش پیدا کند، دولت می‌تواند بدون طراحی یک سازوکار کاملاً جدید، حمایت از دهک‌های پایین را افزایش دهد یا برای گروه‌های خاص حمایت بیشتری در نظر بگیرد. در واقع باید میان «پرداخت یارانه» و «ساخت زیرساخت یارانه‌ای» تفاوت قائل شد. پرداخت تمام می‌شود؛ زیرساخت برای سیاست‌گذاری‌های بعدی باقی می‌ماند.

طرح طاها؛ عبور از اشتغال مبتنی بر وام به اشتغال مبتنی بر بازار

سیاست اجتماعی پایدار، اما نمی‌تواند صرفاً به پرداخت و حمایت مصرفی محدود شود. دولت رفاه از یک سو باید هنگام بحران از قدرت خرید خانوار محافظت کند و از سوی دیگر زمینه افزایش توان درآمدزایی افراد را فراهم سازد. طرح «طاها» یا الگوی اتصال کسب‌وکار‌های خرد و کوچک به بنگاه‌های بزرگ را باید در همین چارچوب دید. یکی از ضعف‌های سیاست‌های سنتی اشتغال در ایران، برابر دانستن «ایجاد اشتغال» با «پرداخت تسهیلات» بوده است. فرد وام دریافت می‌کند، کارگاه یا کسب‌وکاری کوچک راه می‌اندازد و فرض می‌شود مأموریت سیاست‌گذار پایان یافته است. در حالی که مسئله اصلی بسیاری از کسب‌وکار‌های خرد پس از تولید آغاز می‌شود: چه کسی محصول را خواهد خرید؟ تولیدکننده کوچک چگونه باید به بازار دسترسی پیدا کند؟ چگونه استاندارد‌های لازم را رعایت کند؟ هزینه بازاریابی، بسته‌بندی، لجستیک و توزیع را چگونه تأمین کند؟. بسیاری از کسب‌وکار‌های کوچک نه به دلیل ناتوانی در تولید، بلکه به دلیل ناتوانی در فروش و دسترسی به بازار شکست می‌خورند. منطق طا‌ها تلاش برای حل همین مسئله است: «اتصال بنگاه کوچک به زنجیره ارزش بنگاه بزرگ».

بنگاه بزرگ دارای برند، دانش بازار، شبکه لجستیک، استاندارد تولید و کانال توزیع است؛ در مقابل هزاران تولیدکننده خرد و تعاونی ظرفیت تولید دارند، اما قادر نیستند به تنهایی چنین زیرساختی ایجاد کنند. نمونه قابل توجه این رویکرد را می‌توان در استفاده از ظرفیت شرکت صنایع شیر ایران ـ پگاه ـ مشاهده کرد. در این الگو، محصولات کشاورزی و تولیدات تأمین‌کنندگان خرد و تعاونی‌ها می‌توانند با استفاده از ظرفیت یک بنگاه بزرگ مانند پگاه و به‌ویژه «شبکه پخش سراسری آن» به بازار‌های بسیار گسترده‌تری دسترسی پیدا کنند.

در نتیجه یک تعاونی روستایی برای رساندن محصول خود به بازار ملی مجبور نیست از ابتدا شبکه توزیع مستقلی ایجاد کند؛ سیاست‌گذار تلاش می‌کند تولید محلی را به ظرفیت بازاریابی، لجستیک و توزیع یک بنگاه بزرگ متصل کند. این همان تفاوت میان «ایجاد یک شغل» و «ایجاد یک زنجیره پایدار اشتغال» است. طا‌ها از این منظر می‌تواند نشانه گذار از «اشتغال مبتنی بر وام» به «اشتغال مبتنی بر بازار و زنجیره ارزش» باشد.

قرار دادن کالابرگ و طا‌ها در کنار یکدیگر، منطق سیاست اجتماعی این دوره را روشن‌تر می‌کند. کالابرگ تلاش می‌کند از قدرت خرید خانوار در برابر شوک اقتصادی محافظت کند؛ طا‌ها تلاش می‌کند توان درآمدزایی خانوار و کسب‌وکار خرد را افزایش دهد. اولی «حفاظت اجتماعی» و دومی «توانمندسازی اقتصادی» است. یک نظام رفاهی پایدار به هر دو نیاز دارد. سیاست اجتماعی نمی‌تواند فقط منتظر بماند تا خانوار فقیر شود و سپس به او یارانه بدهد. باید تا حد امکان از سقوط خانوار به فقر جلوگیری کند و در عین حال مسیر اتصال افراد به اشتغال، تولید، بازار و درآمد پایدار را نیز فراهم سازد. از این منظر، حمایت معیشتی و سیاست اشتغال دو جزیره جداگانه نیستند؛ دو ضلع یک سیاست اجتماعی‌اند.

خروج از بنگاه‌داری؛ صندوق بازنشستگی باید سرمایه‌گذار باشد، نه مدیر کارخانه

حلقه دیگر اصلاحات در حوزه صندوق‌های بازنشستگی قرار دارد. صندوق بازنشستگی طبیعتاً باید سرمایه‌گذاری کند؛ حق بیمه امروز باید به گونه‌ای مدیریت شود که پشتوانه تعهدات فردای صندوق باشد. اما سرمایه‌گذاری با بنگاه‌داری متفاوت است. در طول چند دهه، برخی صندوق‌های بازنشستگی به مالکان و مدیران مستقیم مجموعه بزرگی از شرکت‌ها تبدیل شده‌اند. چنین ساختاری به تدریج صندوق را از مأموریت اصلی خود دور می‌کند و بخش قابل توجهی از انرژی مدیریتی آن را صرف اداره شرکت، انتصاب مدیرعامل و اعضای هیئت‌مدیره و حل مسائل روزمره بنگاه‌ها می‌کند. جهت‌گیری برنامه هفتم و اقدامات وزارت رفاه برای تدوین ضوابط سرمایه‌گذاری صندوق‌ها و خروج از بنگاه‌داری را باید تلاش برای تغییر همین منطق دانست. اصل ساده است: صندوق بازنشستگی باید سرمایه‌گذار حرفه‌ای باشد، نه مدیر کارخانه.

صندوق باید بازده سرمایه، ریسک، نقدشوندگی و ترکیب دارایی‌های خود را مدیریت کند و از ارزش بین‌نسلی دارایی بیمه‌شدگان حفاظت کند. البته خروج از بنگاه‌داری فقط با یک شرط قابل دفاع است: دارایی کارگران و بازنشستگان نباید تحت عنوان واگذاری تضییع شود. شرکت‌های متعلق به صندوق‌ها اموال بلاصاحب دولت نیستند؛ پشتوانه تعهدات صندوق‌ها در برابر نسل‌های امروز و آینده‌اند؛ بنابراین هرگونه واگذاری باید با ارزش‌گذاری شفاف، رقابت واقعی، احراز اهلیت و صیانت از منافع بیمه‌شدگان همراه باشد.

احراز صلاحیت مدیران؛ صندلی هیئت‌مدیره، امتیاز سیاسی نیست

خروج از بنگاه‌داری یک فرایند است و تا زمانی که صندوق‌ها مالک شرکت هستند، یک سؤال مهم باقی می‌ماند: چه کسی باید این شرکت‌ها را اداره کند؟. صد‌ها کرسی مدیرعاملی و عضویت هیئت‌مدیره در شرکت‌های متعلق به صندوق‌های بازنشستگی وجود دارد. وقتی برای تصدی این مسئولیت‌ها معیار‌های حرفه‌ای و قابل سنجش وجود نداشته باشد، زمینه برای فشار‌های سیاسی، روابط شخصی و سهم‌خواهی‌های مدیریتی فراهم می‌شود. از این منظر، تدوین چارچوب «احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیئت‌مدیره شرکت‌های تابع و وابسته صندوق‌های بازنشستگی» یکی از اصلاحات نهادی مهم این دوره است. وزارت رفاه در کنار سایر دستگاه‌های مسئول در تدوین این چارچوب مشارکت داشته و مسئولیت مهم ایجاد سامانه متمرکز مدیران، ثبت سوابق و اطلاعات و فراهم کردن امکان بررسی صلاحیت حرفه‌ای افراد را بر عهده گرفته است. اهمیت این اقدام را نباید به یک دستورالعمل اداری تقلیل داد. معنای آن پذیرش یک اصل در حکمرانی اقتصادی است: صندلی هیئت‌مدیره شرکتی که سرمایه آن متعلق به کارگران و بازنشستگان است، پاداش سیاسی یا سهم مدیریتی نیست؛ مسئولیتی حرفه‌ای است که فرد باید صلاحیت خود را برای تصدی آن اثبات کند. نهادسازی دقیقاً از جایی آغاز می‌شود که اختیار مدیر به قاعده محدود می‌شود.

از حمایت پس از بحران به پیش‌بینی آسیب اجتماعی

شاید مهم‌ترین ظرفیت حاصل از مجموعه این اقدامات برای آینده، امکان تغییر ماهیت سیاست اجتماعی دولت باشد. نظام رفاهی ایران در بسیاری از موارد «واکنشی» عمل کرده است: بحران اتفاق می‌افتد و سپس بسته حمایتی طراحی می‌شود. اما ترکیب داده‌های رفاهی، زیرساخت کالابرگ و ابزار‌های جدید سیاست اجتماعی می‌تواند زمینه گذار به مدلی متفاوت را فراهم کند: «پیش‌بینی آسیب پیش از وقوع آن». پیش از اصلاح قیمت انرژی، دولت باید بتواند مشخص کند چه خانوار‌هایی بیشترین فشار را تحمل خواهند کرد. پیش از اجرای سیاست ارزی باید بتوان گروه‌های در معرض کاهش شدید قدرت خرید را شناسایی کرد. در شرایط جنگی باید بتوان مناطق، مشاغل و خانوار‌هایی را که سریع‌تر از دیگران آسیب می‌بینند تشخیص داد. در این صورت وزارت رفاه دیگر دستگاهی نیست که پس از تصمیم اقتصادی دیگران مأمور توزیع بسته جبرانی شود؛ بلکه می‌تواند در مرحله طراحی تصمیم حضور داشته باشد و «پیوست اجتماعی سیاست اقتصادی» را فراهم کند.

از وزارت «توزیع رفاه» به وزارت «سیاست اجتماعی»

اگر این اقدامات را کنار یکدیگر قرار دهیم، تصویر منسجم‌تری از جهت‌گیری وزارت رفاه در دو سال گذشته شکل می‌گیرد.

پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان می‌پرسد: چه کسی نیازمند حمایت است؟

طرح کالابرگ می‌پرسد: «چگونه باید در برابر شوک از قدرت خرید او محافظت کرد؟»

طرح طا‌ها می‌پرسد: «چگونه می‌توان کسب‌وکار خرد را به بازار و درآمد پایدار متصل کرد؟»

سیاست خروج از بنگاه‌داری می‌پرسد: «دارایی کارگران و بازنشستگان چگونه باید مدیریت شود؟»

و نظام احراز صلاحیت می‌پرسد: «چه کسی شایستگی مدیریت این دارایی‌ها را دارد؟»

اینها در ظاهر سیاست‌های متفاوتی هستند، اما وجه مشترکشان حرکت از تصمیم‌های موردی به سمت «داده، معیار، بازار و قاعده» است. طبیعی است که هیچ‌کدام از این اقدامات به معنای حل کامل مشکلات رفاهی کشور نیست. قدرت خرید خانوار‌ها همچنان تحت فشار است، بازنشستگان مشکلات معیشتی جدی دارند، صندوق‌ها با ناترازی‌های ساختاری مواجه‌اند و کیفیت داده‌های رفاهی نیز همچنان نیازمند تکمیل است. اما ارزیابی منصفانه باید میان «حل مسئله» و «افزایش ظرفیت حل مسئله» تفاوت قائل شود. به‌ویژه درباره دولتی که در شرایط جنگ، تحریم‌های سخت‌گیرانه، محدودیت منابع و نااطمینانی شدید اقتصادی فعالیت کرده است، انتظار حل یکباره مسائل انباشته چند دهه واقع‌بینانه نیست. پرسش مهم‌تر این است که آیا در همین شرایط دشوار، ظرفیت دولت برای مواجهه هوشمندانه‌تر با مسائل اجتماعی افزایش یافته است؟

اگر پایگاه رفاه ایرانیان به نقشه دقیق‌تری از وضعیت اجتماعی کشور تبدیل شود؛ اگر کالابرگ به ابزاری منعطف برای حمایت هدفمند در برابر شوک‌ها بدل شود؛ اگر طا‌ها تولیدکننده خرد را به بازار و زنجیره ارزش بنگاه‌های بزرگ متصل کند؛ اگر صندوق‌های بازنشستگی از بنگاه‌داری به مدیریت حرفه‌ای سرمایه حرکت کنند؛ و اگر مدیریت شرکت‌های آنها تابع صلاحیت حرفه‌ای و قواعد شفاف شود، آنگاه می‌توان گفت مهم‌ترین دستاورد این دوره نه یک طرح خاص، بلکه «ساخت بخشی از معماری سیاست اجتماعی آینده ایران» بوده است. دولت‌ها تغییر می‌کنند، وزرا می‌آیند و می‌روند و حتی شکل حمایت‌های اجتماعی نیز تغییر خواهد کرد؛ اما «داده، نهاد، شبکه و قاعده می‌توانند باقی بمانند». رویکردی که در کنار ساخت و ساز به فکر این هم این بوده است که ساز و کار هم ایجاد نماید و امر سیاستی را بر امر سیاسی صرف ترجیح دهد.

در شرایطی که جنگ، تحریم و تورم می‌توانند شوک‌های تازه‌ای بر زندگی خانوار ایرانی وارد کنند، شاید هیچ سرمایه‌ای برای دولت مهم‌تر از این نباشد که بداند چه کسی آسیب دیده، چه کسی در معرض آسیب است، چه زمانی باید مداخله کند، منابع محدود را به کجا ببرد و چگونه میان حمایت از سفره امروز و ساخت درآمد پایدار برای فردا پیوند برقرار کند. اگر این مسیر ادامه پیدا کند، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی می‌تواند از دستگاهی که پس از وقوع بحران مأمور جبران بخشی از آثار آن است، به نهادی تبدیل شود که «پیش از بحران جامعه را می‌شناسد، هنگام بحران از معیشت آن حفاظت می‌کند و برای آینده مسیر توانمندسازی اقتصادی و اجتماعی را می‌سازد».

شاید این، بیش از هر آمار روزمره‌ای، معیار مناسبی برای قضاوت درباره کارنامه احمد میدری و سیاست اجتماعی دولت چهاردهم باشد.