مجلس با لایحه برنامه هفتم چه کرد؟

به گزارش مجله خبری نگار/ایران: با رونمایی از نسخه کمیسیون تلفیق مجلس از برنامه هفتم توسعه، موج انتقاد در میان نمایندگان مجلس ایجاد شد، به طوری که میزان تغییرات گسترده کمیسیون تلفیق برنامه هفتم مجلس باعث شد تا به‌دلیل طولانی بودن فرایند بررسی و اصلاح نسخه تلفیق، پیشنهاد تمدید قانون برنامه ششم توسعه تا پایان سال ارائه و با رأی اکثریت مجلس به تصویب رسید.

بدین ترتیب درحالی که قرار بود، قانون برنامه هفتم توسعه از نیمه دوم سال‌جاری عملیاتی شود، اما گستردگی تغییرات لایحه پیشنهادی دولت و غیرعملی بودن آن از نگاه بسیاری از نمایندگان مجلس باعث شد تا تصویب و نهایی‌شدن این قانون به تأخیر بیفتد. بررسی تغییرات اعمال‌شده توسط کمیسیون تلفیق، نشان دهنده تحمیل حدود ۲۰ هزارمیلیارد تومان بار مالی جدید بر دوش دولت و درواقع کسری منابع به این برنامه بالادستی است. درشرایطی که دولت تلاش می‌کند تا مشکلات زیرساختی اقتصاد ایران از جمله تورم و کسری بودجه را با روش‌های کم هزینه و اقتصادی برطرف کند، تغییر لایحه پیشنهادی دولت و افزایش هزینه‌های دولت به معنای افزایش کسری بودجه‌های سنواتی در طول سال‌های اجرای قانون برنامه هفتم توسعه خواهد بود.

۱۶ اشکال اساسی تغییرات مجلس در لایحه برنامه هفتم

کمیسیون تلفیق مجلس در مصوباتی خارج از قاعده، بالغ‌بر ۱۶۰۰۰ هزار میلیارد تومان (۱۶هزار همت) به هزینه‌های برنامه افزوده و ۳۰۰۰ همت هم از درآمد‌های آن کاسته و بدین ترتیب حدود ۲۰هزار همت کسری به آن تحمیل کرده است.

لایحه برنامه هفتم توسعه در مرحله بررسی و اعمال تغییرات در مجلس شورای‌اسلامی متوقف است. این لایحه با ۱۱۸ ماده (مشتمل بر ۷۲۶ حکم) تقدیم مجلس شورای اسلامی شد که از این مجموعه احکام در کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی، ۱۰۶ حکم حذف و ۹۹۱ حکم جدید در قالب مواد مختلف الحاق شد.
برخی از مهم‌ترین اشکالات مصوبه کمیسیون تلفیق برنامه هفتم عبارتند از:

۱ – حذف یا بی‌اثر ساختن بخش عمده‌ای از اصلاحات ساختاری مورد‌نیاز دولت در حوزه‌های مختلف (حذف ۳۵ حکم ساختاری)

۲ – الحاق ۱۱۸ حکم بدون بررسی‌های لازم به‌صورت یک‌جا و کلی

۳ – تحمیل بار مالی بالغ بر ۱۶۰۰۰ هزار میلیارد تومان (همت) براساس برآورد اولیه، برخلاف اصل ۷۵ قانون اساسی

۴ – کاهش درآمد‌های پیش‌بینی‌شده توسط دولت، بالغ بر ۳۰۰۰ هزار میلیارد تومان (همت)

۵ – ایجاد ساختار‌های اداری جدید و گسترش تشکیلات دولت (ایجاد بیش از ۱۵ سازمان و نهاد دولتی جدید) مغایر با بند ۲۵ سیاست‌های کلی برنامه هفتم

۶ – ایجاد نظامات اداری و استخدامی بدون توجه به اصل عدالت

۷ – حجم تغییرات به‌گونه‌ای است که متن مصوب کمیسیون سنخیتی با لایحه تقدیمی دولت ندارد.

۸ – این تغییرات رویکرد مسأله محوری و حل مسأله را تغییر داده و ایجاد ثبات اقتصادی، مهار تورم و رشد تولید را مشکل کرده است.

۹ – متن مصوب کمیسیون، لایحه را به یک برنامه غیرعملیاتی تبدیل کرده که همانند برنامه‌های قبلی، بخش عمده آن در طول برنامه قابلیت اجرا نخواهد داشت.

۱۰ - تغییرات ایجاد شده، خصوصاً مواردی که سهم یا درصد مشخصی از بودجه برای دستگاه یا موضوع خاصی معین شده، علاوه‌بر مغایرت با قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام، خلاف اصول بودجه‌ریزی بوده و راه را برای اعمال هرگونه اصلاحات ساختاری در بودجه خواهد بست. یکی از اصلاحات اساسی در بودجه، درج تمام منابع و مصارف دولت در سقف بودجه سنواتی است، اما «احکام تکلیفی درصدی» در قوانین بالادستی همیشه مانع اجرای این مهم شده است. سهم‌خواهی از بودجه به همه ذی‌نفعان تسری پیدا کرده و هر دستگاهی سعی دارد سهم مشخصی از بودجه را در قوانین بالادستی برای خود تثبیت کند.

۱۱ – در موارد متعدد وظایف و اختیارات جاری و ذاتی دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها مجدداً به صورت حکم قانونی برنامه انشاء شده است.

۱۲ - در تعیین اهداف کمی ضمن افزایش تعداد اهداف، تکالیف مالایطاق اعم از بار مالی و یا تناسب با منابع پایه موردنیاز (آب، انرژی و...) یا زیرساخت‌های سخت و نرم‌افزاری تعیین شده است که موجب کاهش امکان تحقق‌پذیری برنامه می‌شود. تغییرات ایجاد‌شده در اهداف کمی فصول برنامه فراتر از از بنیه مالی و توان اقتصادی کشور است.

۱۳ - مقرر بود برنامه هفتم بر خلاف برنامه‌های قبلی «مسأله‌محور» باشد در حالی که عملاً با تغییرات اعمال شده با «برنامه جامعی» مشابه قوانین برنامه قبلی مواجه هستیم.

۱۴ - مقرر بود برنامه هفتم بر مسائل اصلی کشور که در سیاست‌های کلی برنامه تعیین شده است، متمرکز شود در حالی که احکام ناظر به مسائل مذکور از محتوا خالی شده و تمرکز مورد نظر از بین رفته است.

۱۵ - مقرر بود برنامه هفتم صرفاً ناظر به توسعه کشور براساس سیاست‌های کلی باشد و سهم‌خواهی بودجه‌ای جز در یک مورد مشخص (تقویت بنیه دفاعی) در برنامه منظور نشود، در حالی که برخلاف این اصل مهم، در مصوبات کمیسیون تلفیق برای قوه قضائیه، وزارت آموزش و پرورش، سازمان صدا و سیما و وزارت راه و شهرسازی هم سهم از بودجه تعیین شده است. همچنین تغییر ساختار‌ها و نظامات اصلی کشور در مغایرت با قانون اساسی و مسئولیت‌های قانونی قوای مختلف صورت گرفته است، از جمله، اصرار به مستثنی‌شدن قوه قضائیه از قوانین و مقررات اداری، استخدامی، مالی و معاملاتی حاکم بر دستگاه‌ها بر خلاف اصل (۱۲۶) قانون اساسی و تغییر در ترکیب کمیسیون‌های داخلی هیأت وزیران که مصداق بارز نقض اصل تفکیک قواست.

مچنین برخی احکام اجرا نشده و غیرقابل اجرای قانون برنامه ششم توسعه عیناً تنفیذ شده است.

۱۶ - قریب به اتفاق احکام الحاقی کمیسیون ناظر به ایجاد و افزایش هزینه‌هاست و نه‌تن‌ها بخشی از احکام درآمدی حذف شده، بلکه هیچ حکم مؤثری برای خلق و شناسایی منابع جدید برای تحقق برنامه‌ها و حل مسائل کشور تصویب نشده و اغلب احکام ناظر به منابع در لایحه دولت نیز حذف شده است. به‌نظر می‌رسد با عنایت به موارد فوق، با تصویب این لایحه به ترتیبی که در کمیسیون تلفیق نهایی شده است نه‌تن‌ها اهداف پیش‌بینی‌شده تحقق نخواهد یافت؛ بلکه ناترازی‌های کشور بویژه ناترازی و کسری بودجه تشدید خواهد شد و نهایتاً دولت را در دوگانه مخرب عدم اجرای برنامه یا اجرای برنامه از طریق افزایش حجم نقدینگی و به‌تبع آن ایجاد تورم قرار خواهد داد که در هر دوحالت این موضوع به ضرر مردم و کشور خواهد بود. برنامه مصوب کمیسیون تلفیق بودجه مجلس، عملاً فاقد ماهیت برنامه پنج‌ساله است و با اجرای آن اهداف مندرج در سیاست‌های کلی برنامه ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله العالی) به‌خصوص پیشرفت اقتصادی با نرخ رشد متوسط ۸ درصدی، ثبات در سطح عمومی قیمت‌ها، تک‌رقمی کردن تورم، اصلاح ساختار بودجه محقق نخواهد شد. ماهیت تغییرات و الحاقات کمیسیون نسبت به لایحه عمدتاً به نحوی است که از یک‌سو به‌شدت به توقعات گروه‌های مختلف جامعه دامن می‌زند و از سوی دیگر با توجه به بار مالی بی‌سابقه و غیرقابل تأمین آن پاسخگویی به این توقعات امکان‌پذیر نبوده و موجب ناترازی بودجه، نارضایتی عمومی، تورم شدید، سلب اختیارات قانونی دولت در دو سال پایانی و در نتیجه بی‌اثر شدن دستاورد‌های نظام و تهدید برای امنیت کشور خواهد شد.

تغییر ماهیت لایحه برنامه هفتم در کمیسیون تلفیق

ماهیت لایحه برنامه هفتم در کمیسیون تلفیق با تغییرات اساسی روبه‌رو شده است، به نحوی که حجم احکام دولت در مجلس ۳ برابر شد. از این مجموعه در کمیسیون تلفیق، ۱۰۶ حکم حذف، ۲۴۳ حکم اصلاح، ۳۷۷ حکم بدون تغییر و ۹۹۱ حکم جدید در قالب مواد مختلف الحاق شد.

براساس گزارش تسنیم، کمیسیون تلفیق برنامه هفتم مجلس شورای اسلامی در جلسات فشرده‌ای به بررسی لایحه برنامه هفتم پرداخت، اما گزارش یک شوری منتشر شده کمیسیون انعکاس ماحصل جلسات برگزارشده نبود و متأسفانه حجم احکام لایحه ۱۱۸ ماده‌ای دولت نزدیک به ۳ برابر شده و نمی‌توان آن را لایحه بررسی‌شده دولت در مجلس تلقی کرد.

این روند عملاً منجر به تغییر ماهیت لایحه شده است؛ لایحه برنامه هفتم با ۱۱۸ ماده مشتمل بر (۷۲۶ حکم) در تاریخ ۱۴۰۲/۳/۲۸ تقدیم مجلس شورای اسلامی شد که از این مجموعه در کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی ۱۰۶ حکم حذف، ۲۴۳ حکم اصلاح، ۳۷۷ حکم بدون تغییر و ۹۹۱ حکم جدید در قالب مواد مختلف الحاق شد. بر اساس بررسی‌های به عمل آمده، برخی از ۱۰۶ حکم حذف شده، منجر به کاهش ۳،۴۲۹ هزار میلیارد تومانی درآمد‌های پیش‌بینی شده در طول برنامه خواهد شد. همچنین ۹۹۱ حکم جدید الحاقی بار مالی بالغ بر ۱۲،۳۱۴ هزار میلیارد تومان و تعیین اهداف کمی حدوداً مبلغ ۴،۱۸۳ هزار میلیارد تومان و جمعاً ۱۶،۴۹۷ هزار میلیارد تومان و با احتساب کاهش درآمد‌ها ۱۹۹۲۶ هزار میلیارد تومان بار مالی به دولت تحمیل می‌کند. علاوه بر آن بیش از ۲۷ مورد ساختار‌های اداری جدید و گسترش تشکیلات دولت در مصوبات تکلیف شده و بیش از ۱۷ مورد نظامات خاص و تبعیض‌آمیز حقوق و دستمزد ایجاد شده است. همچنین یکی از افزوده‌های آسیب‌زا به متن لایحه، سهم‌خواهی‌های موضوعی و دستگاهی به صورت درصد‌هایی از منابع عمومی شرکت‌های دولتی و منابع حاصله از صادرات نفت و گاز است که در مغایرت با اصول بودجه‌ریزی است.

مصوبات نهایی کمیسیون تلفیق برنامه هفتم، صرف‌نظر از غیرواقع‌گرایانه بودن اهداف پیش‌بینی شده و غیرقابل اجرا بودن بسیاری از احکام آن، شکاف بین منابع و مصارف دولت و کسری بودجه را تشدید خواهد کرد. این منابع نه‌تن‌ها از توان بودجه سنواتی کشور بلکه از ظرفیت اقتصاد کل کشور نیز خارج است.

با توجه به موارد مذکور و گزارش‌های قبلی عمده احکام اضافه‌شده در کمیسیون خارج از حدود و چهارچوب سیاست‌های کلی برنامه هفتم بوده و با این تکالیف اضافه‌شده، اهداف مندرج در سیاست‌های کلی برنامه ابلاغی رهبر انقلاب محقق نخواهد شد. فرآیند طی شده در کمیسیون تلفیق عملاً منجر به تغییر ماهیت لایحه شده است و برخلاف اینکه ابتدا کلیات لایحه در کمیسیون تلفیق به رأی گذاشته و تصویب شد، عملاً مصوبه نهایی هیچ نسبت معناداری با کلیات رأی گرفته‌شده ندارد.

همچنین پس از پایان کار کمیسیون در مغایرت آشکار با بند ۹ سیاست‌های کلی قانونگذاری ابلاغی مقام معظم رهبری ۱۲۱ حکم الحاقی به صورت یکجا بدون ورود به جزئیات و حتی بدون قرائت در جلسه رأی‌گیری و مصوب تلقی شد.

ماهیت تغییرات و الحاقات کمیسیون از یک سو بشدت به توقعات گروه‌های مختلف جامعه دامن می‌زند و از سوی دیگر با توجه به بار مالی بی‌سابقه پاسخگویی به این توقعات امکان‌پذیر نیست.

تغییرات کمیسیون تلفیق در برنامه هفتم سبب عدم تحقق اهداف می‌شود

همچنین عضو هیأت علمی دانشگاه الزهرا با انتقاد از تغییرات لایحه برنامه هفتم توسعه در کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی، گفت: این تغییرات سبب عدم تحقق اهداف پیش‌بینی شده در برنامه هفتم می‌شود و سرنوشت برنامه‌های گذشته برای این برنامه هم رخ خواهد داد. حسین راغفر در مورد تغییرات گسترده کمیسیون تلفیق مجلس شورای‌اسلامی در لایحه برنامه هفتم توسعه، اظهار داشت: این تغییراتی که اعمال شده، اقدام درستی نیست؛ البته این موضوع را در لوایح بودجه سالانه به‌عنوان یک برنامه یک‌ساله هم مشاهده کردیم که مجلس در بودجه تغییراتی را اعمال می‌کند که دولت نمی‌تواند آن را انجام دهد. وی با بیان اینکه مجلس در قانون بودجه هزینه‌هایی را اضافه کرد که باعث کسری بودجه و تورم خواهد شد، افزود: تغییراتی که کمیسیون تلفیق در لایحه برنامه هفتم اعمال کرده سبب کسری بودجه، تورم و عدم تحقق اهداف پیش‌بینی شده می‌شود.

این کارشناس اقتصادی تأکید کرد: مجلس باید با گفتگو، مشورت و مصالحه به یک راه‌حل دست پیدا کند، ولی نباید خودش لایحه برنامه را دستکاری و بند‌هایی را به آن اضافه یا حذف کند، زیرا دولت مسئول اصلی اجرای برنامه است.

راغفر گفت: مجلس نباید این‌گونه مداخلات را انجام بدهد و این به‌نوعی مداخله در کار دولت است که باعث می‌شود از اهداف تعیین‌شده برای برنامه فاصله بگیریم و سرنوشت برنامه‌های توسعه گذشته برای برنامه هفتم هم رقم بخورد. وی ادامه داد: هر چند مجلس می‌تواند بعضی از این مصوبات را به هر دلیلی تصویب نکند و این حق مجلس است، ولی نباید مواردی را اضافه یا حذف کند و این اقدام خودش نوعی برنامه‌نویسی است و این مسیر درستی نیست.

این اقتصاددان گفت: تغییرات کمیسیون تلفیق مجلس می‌تواند مشکلات اقتصادی را بیشتر کند که در گذشته هم این‌گونه بوده و موارد متعددی را داشتیم و دولت هم آن را اجرا نکرده بود به‌طوری که عملاً انگار برنامه‌ای وجود نداشته است؛ هرچند لایحه برنامه‌ها هم باید مورد بحث و بررسی و نقد منصفانه و بی‌طرفانه قرار بگیرد، ولی صرف‌نظر از این مسأله عملاً مجلس نباید خودش اقدام به تدوین برنامه کند. راغفر خاطرنشان کرد: دولت موظف است تهیه لایحه برنامه را تدوین و مجلس آن را بررسی و تصویب کند و اگر اختلاف نظری هم در مورد برنامه باشد باید در یک گفتگو و همکاری با دولت اقدام به اعمال تغییرات کند.

انتقاد رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس از تغییرات لایحه برنامه هفتم: رأی نمی‌دهیم

درهمین خصوص، رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس با انتقاد از تغییرات گسترده در لایحه برنامه هفتم توسعه در کمیسیون تلفیق گفت: چنانچه متن گزارش به کمیسیون باز نگردد، ما به کلیات گزارش کمیسیون تلفیق درباره لایحه رأی نخواهیم داد. «محمدرضا پورابراهیمی» با انتقاد از متن گزارش کمیسیون تلفیق درباره لایحه برنامه هفتم توسعه گفت: اعضای کمیسیون تلفیق با امضای نامه‌ای خواستار بازگشت گزارش این کمیسیون از صحن مجلس برای بررسی بیشتر احکام لایحه برنامه شده‌اند. وی افزود: این درخواست به هیأت رئیسه مجلس تقدیم می‌شود و چنانچه متن گزارش به کمیسیون باز نگردد، ما به کلیات گزارش کمیسیون تلفیق درباره لایحه برنامه هفتم توسعه رأی نخواهیم داد.

رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس در ادامه گفتگو با بیان اینکه گزارش کمیسیون تلفیق درباره لایحه برنامه هفتم توسعه دارای ایرادات فراوانی است و با اصول ۷۵ و ۸۵ و ۱۱۰ قانون اساسی مغایرت دارد، خاطرنشان کرد: در متن گزارش نهایی کمیسیون تلفیق احکامی گنجانده شده که اصلاً در صحن کمیسیون مورد رسیدگی قرار نگرفته و برخی احکام که در کمیسیون به تصویب رسیده نیز در گزارش نهایی حذف شده است. پورابراهیمی با تأکید بر اینکه برخی احکام مصوب کمیسیون جنبه بودجه‌ای داشته و فاقد ماهیت برنامه‌ای‌ست، متذکر شد: واقعیت این است که گزارش کمیسیون تلفیق با لایحه دولت بسیار تفاوت دارد و قطعاً دولت در اجرای آن با چالش‌های فراوانی مواجه خواهد شد که این مسأله مورد گلایه دولت هم هست.

وی ادامه داد: اگر گزارش کمیسیون عودت داده شود، احکام بررسی و اصلاح خواهند شد و ما می‌توانیم بودجه سال آینده را هم براساس سیاست‌های کلی برنامه هفتم که ابلاغ شده تصویب کنیم و در مورد ۶ ماه دوم سال هم دو فوریت طرح تمدید برنامه ششم تا پایان سال در مجلس تصویب شده که کلیات آن‌هم تصویب خواهد شد و لذا ما مشکلی از این حیث نخواهیم داشت. لایحه برنامه هفتم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری‌اسلامی ایران روز ۲۸ خرداد سال ۱۴۰۲ تقدیم مجلس و بررسی آن در کمیسیون تلفیق به ریاست عزیزی، نماینده مردم کرمانشاه از ۱۷ تیر آغاز شد؛ هفتم شهریور ماه جاری هم زنگنه سخنگوی کمیسیون تلفیق برنامه هفتم از پایان بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه در این کمیسیون خبر داده بود.

۲۰‌هزار همت بار مالی مجلس به دوش دولت

عضو کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه با انتقاد از عملکرد هیأت رئیسه این کمیسیون، از بار مالی۲۰ هزار هزار میلیارد تومانی مجلس برای دولت با الحاق ۹۹۶ حکم به لایحه برنامه خبر داد.

جعفر قادری با انتقاد از تغییرات گسترده در لایحه برنامه خبر داد و گفت: رئیس سازمان برنامه و بودجه در کمیسیون حضور یافته و اعلام کرد که لایحه برنامه دارای ۷۰۰ حکم بود که در کمیسیون تلفیق مجلس ۱۰۶ حکم حذف شده، ۲۴۳ اصلاح، ۳۷۷ حکم بدون تغییر باقی مانده و ۹۹۶ حکم جدید به آن اضافه شده است. عضو کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه ادامه داد: به گفته داود منظور، رئیس سازمان برنامه و بودجه تعداد کلمات لایحه برنامه پس از بررسی در کمیسیون تلفیق به دو و نیم برابر افزایش یافته است.

قادری ادامه داد: براساس گزارش رئیس سازمان برنامه و بودجه، ۳هزار و ۴۰۰ همت (هزار میلیارد تومان) از منابعی که ما در لایحه برنامه پیش‌بینی کرده بودیم در مصوبه تلفیق حذف شده و ۱۲ هزار و ۳۰۰ همت در متن لایحه اضافه شده، ۴هزار و ۱۸۰ همت مازاد بر لایحه است؛ بنابراین ۲۰ هزار هزار میلیارد تومان بار مالی جدید به دولت تحمیل شده است. وی گفت: رئیس سازمان برنامه و بودجه با صراحت اعلام کرد؛ اگر لایحه برنامه به این شکل تصویب شود به هیچ وجه برای دولت قابل‌اجرا نیست. قادری با انتقاد از نحوه اداره کمیسیون تلفیق برنامه توسط هیأت رئیسه این کمیسیون تصریح کرد: مسیر بررسی لایحه برنامه در کمیسیون تلفیق مسیر درستی نبود.

وی ادامه داد: اعضای کمیسیون حدود ۴۳ نفر بودند و حدود ۴۳ کمیته تک‌نفره در کمیسیون تلفیق تشکیل دادند، دستگاه‌های اجرایی و وزارت‌خانه‌ها هرچه خواستند به لایحه اضافه کردند که باعث شد لایحه ماهیت خود را از دست بدهد. عضو کمیسیون تلفیق تصریح کرد: با توجه به شرایط جدید لایحه اگر به کمیسیون بازگشته و اصلاح نشود، اصلاح ماده به ماده لایحه در صحن علنی مجلس امکان‌پذیر نیست.

این اقتصاددان با انتقاد از برخی رویه‌ها در کمیسیون تلفیق گفت: در چند روز پایانی بررسی لایحه برنامه در کمیسیون تلفیق هر کدام از اعضای کمیسیون که ریاست یک کمیته را برعهده داشتند احکامی را با اعمال نظر هیأت رئیسه کمیسیون بدون رأی‌گیری در صحن کمیسیون به لایحه برنامه الحاق کردند. این احکام حجم لایحه را افزایش داد و بار مالی زیادی به به دولت تحمیل کرد. وی ادامه داد: باید کلیات لایحه برنامه در صحن رد شود و لایحه به کمیسیون بازگردد تا مواد اضافی حذف شود و قابل بررسی شود.
قادری با اشاره به بررسی این موضوع در هیأت رئیسه مجلس گفت: نظر رئیس مجلس این است که این لایحه در صحن علنی ماده به ماده بررسی و اصلاح شود، اما این کار امکان‌پذیر نیست باید موادی که در روز‌های پایانی به لایحه برنامه اضافه شد همه به کمیسیون بازگشته و حذف شود و بقیه مواد نیز مورد بازبینی قرار گیرد.