تاثیر کنترل فرزندآوری در مناطق محروم

به گزارش مجله خبری نگار، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی، ضمن بررسی اعتبارات محرومیت‌زدایی تعیین شده در لایحه بودجه ۱۴۰۴ کشور، تاکید داشت که کاهش جمعیت محروم در کشور طی ۴ دهه اخیر نشان می‌دهد که اقدامات دولت‌ها در این زمینه موثر بوده ولی چالش‌های سیاستگذاری، عملکرد، نحوه توزیع اعتبارات و حتی نحوه شناسایی جمعیت هدف باعث شده که پوشش صد درصدی محرومیت و تاثیرگذاری کامل این اقدامات، با هدف‌گذاری‌ها فاصله داشته باشد.

طبق این گزارش، رقم پیشنهادی دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۴ برای محرومیت‌زدایی با رشد ۸۰ درصدی نسبت به اعتبارات سال جاری به ۱۶۵ هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. نمودار این گزارش و مقایسه این اعتبارات طی سال‌های ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۳ و در لایحه بودجه ۱۴۰۴ نشان می‌دهد که در سال ۱۴۰۰ بیش از ۷۸ هزار میلیارد تومان برای محرومیت‌زدایی تصویب شده بود ولی در این سال فقط ۳۰ درصد از این رقم و معادل بیش از ۲۳ هزار میلیارد تومان برای اجرای برنامه‌های محرومیت‌زدایی تخصیص یافت. در سال ۱۴۰۱ میزان اعتبارات محرومیت‌زدایی نسبت به سال ۱۴۰۰ کاهش ۱۵ درصدی داشت و رقمی معادل بیش از ۶۶ هزار میلیارد تومان بود که از این رقم هم فقط ۶۷ درصد و رقمی بیش از ۴۴ هزار میلیارد تومان برای محرومیت‌زدایی تخصیص داده شد. در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ اعتبارات محرومیت‌زدایی با افزایش ۴۰ درصدی به بیش از ۹۳ هزار میلیارد تومان و در سال ۱۴۰۳ با رشد ۱۷.۷ درصدی به بیش از ۱۱۰ هزار میلیارد تومان رسید، اما دولت چهاردهم در لایحه بودجه‌ای که برای سال ۱۴۰۴ به مجلس ارائه داد، رشد ۷۹.۷ درصدی برای اعتبارات محرومیت‌زدایی در نظر گرفت. 

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با نگاهی به اعداد و ارقام اعتبارات محرومیت‌زدایی طی ۴ دهه اخیر آمده است: «برنامه‌های کاهش محرومیت در چهار دهه گذشته به صورت مستمر اجرا شده و در برخی حوزه‌ها مانند توسعه زیرساخت‌ها و بهبود امکانات زندگی، پیشرفت‌های چشمگیری حاصل شده است. با این حال، این اقدامات به صورت متوازن و متناسب با شرایط مناطق مختلف انجام نگرفته و همچنان برخی مناطق با محرومیت شدید مواجهند. اقدامات محرومیت‌زدایی در کشور عمدتا ماهیت عمرانی دارد و دولت متولی تامین منابع آن است، با این حال، عملکرد بودجه در سال‌های گذشته نشان می‌دهد که میزان تخصیص این اعتبارات معمولا کمتر از ۵۰ درصد بوده است. همچنین، توزیع استانی اعتبارات همچنان فاقد شفافیت و توازن کافی است و متناسب با وضعیت واقعی محرومیت مناطق مختلف کشور تنظیم نشده است. بر اساس آخرین فهرست رسمی مناطق محروم کشور (مصوب سال ۱۳۸۸) ۷۵ درصد از پهنه جغرافیایی کشور به عنوان مناطق محروم شناسایی شده که به خوبی گویای آن است که توزیع استانی اعتبارات بر اساس چنین اطلاعاتی مبتنی بر واقعیت‌ها نیست.»

بخشی از این گزارش به یافته‌هایی درباره تاثیرات برنامه محرومیت‌زدایی طی ۴ دهه اخیر اختصاص دارد و اعلام می‌کند: «فراگیری محرومیت در کشور در چند دهه گذشته کاهش چشمگیری داشته و به عنوان نمونه، بررسی شدت محرومیت (محرومیت همزمان خانوار در چندین زیرشاخص محرومیت) در سال ۱۳۸۵ نشان می‌دهد که حدود ۱۹.۵ درصد از خانوار‌های کشور بر اساس استاندارد‌های جهانی، شدت محرومیت میانه یا بالایی را تجربه می‌کردند، اما این عدد در سال ۱۴۰۲ به حدود ۳ درصد کاهش یافته و بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که در حال حاضر حدود ۳ درصد از جمعیت کشور همچنان در سطح شدیدی از محرومیت به سر می‌برند. مشاهده سطوحی از محرومیت شدید در برخی مناطق کشور در کنار دستاورد‌های قابل توجه محرومیت‌زدایی پس از پیروزی انقلاب اسلامی، حاکی از وجود چالش‌هایی در سیاستگذاری محرومیت‌زدایی است.»

در ادامه گزارش، فقدان تعریف واحد از محرومیت در قوانین کشور و به کار‌گیری شاخص‌های نامناسب برای شناسایی مناطق محروم، عدم ارتباط مناسب الگوی توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی میان مناطق مختلف کشور با اولویت‌های رفع محرومیت، عدم برنامه‌ریزی و بی‌توجهی به اولویت‌های رفع محرومیت، فقدان ساز و کار پایش و ارزیابی اثربخشی سیاست‌های اجرایی، فعالیت جزیره‌ای دستگاه‌های متعدد فعال در این حوزه و فقدان نهاد هماهنگ‌کننده، فقدان داده‌های کافی، دقیق و به‌روز از وضعیت محرومیت در کشور و در نهایت، عدم وجود درک مشترک میان سیاستگذاران و فقر پژوهان از پدیده فقر و به ویژه فقر چند بعدی و راهکار‌های کاهش آن، به عنوان چالش‌های موفقیت کامل در محرومیت‌زدایی برشمرده شده است. 

بخشی از این گزارش، نموداری مستند از تاثیر اقدامات برای محرومیت‌زدایی بر اساس محاسبات مرکز آمار و بر مبنای پوشش شبکه برق، گاز و آب لوله‌کشی، وجود حمام در منزل، مسکن ایمن، سوخت گرمایشی مناسب، فضای کافی برای سکونت، وجود آشپزخانه و دسترسی به اینترنت در فاصله سال‌های ۱۳۸۵ تا ۱۴۰۲ است که طبق این نمودار، در سال ۱۴۰۲، محرومیت از دسترسی به شبکه برق به صفر رسیده، اما همچنان ۵.۳ درصد محرومیت از دسترسی به آشپزخانه، ۳۹.۱ درصد محرومیت از دسترسی به اینترنت، ۳.۶ درصد محرومیت از دسترسی به آب لوله‌کشی، ۱۹.۱ درصد محرومیت از دسترسی به گاز لوله‌کشی، ۵.۳ درصد محرومیت از فضای مسکن ایمن، ۵.۸ درصد محرومیت از فضای کافی برای سکونت، ۳.۷ درصد محرومیت از دسترسی به حمام در منزل و ۱۳.۵ درصد محرومیت از سوخت گرمایشی مناسب وجود دارد. 

در بخش دیگری از این گزارش، ضمن تاکید بر کاهش محرومیت در گذر زمان، ۱۳ شاخص وضعیت محرومیت خانوار‌ها در فاصله سال‌های ۱۳۸۵ تا ۱۴۰۲ هم بررسی و اعلام شده که در سال ۱۳۸۵ حدود ۹.۶ درصد از خانوار‌های کشور در سه شاخص، محرومیت همزمان داشته‌اند و فقط ۳۶ درصد از خانوار‌ها در هیچ شاخصی دچار محرومیت نبوده‌اند در حالی که در سال ۱۴۰۲ علاوه بر کاهش شدت محرومیت در کل کشور، حدود ۷۰ درصد خانوار‌ها در هیچ شاخصی دچار محرومیت نیستند. ۱۳ شاخص محرومیت که در این گزارش در میان خانوار‌های محروم درگیر محرومیت شدید مورد بررسی قرار گرفته شامل وسایل نقلیه (خودرو، موتورسیکلت و دوچرخه) و کالا‌های با دوام (ماشین لباسشویی، انواع یخچال و انواع تلویزیون)، سواد سرپرست خانوار (بی‌سوادی)، دسترسی به آشپزخانه در منزل، تراکم جمعیتی، فقر غذایی (ناکافی بودن هزینه‌های خانوار برای تامین حداقل کالری مورد نیاز)، فقدان وجود حمام در منزل، دسترسی به وسایل ارتباطی (رادیو، تلفن همراه، تلفن ثابت، رایانه)، استفاده از مصالح مناسب در مسکن (استفاده از چوب، خشت و چوب یا خشت و گل به عنوان مصالح ساخت مسکن)، فقدان وجود آب لوله‌کشی در منزل، بازماندگی از تحصیل کودکان در سن تحصیل ۶ تا ۱۶ ساله، هزینه‌های کمرشکن درمانی و عدم پوشش بیمه درمانی پایه، فقدان وجود گاز لوله‌کشی، برق یا گاز مایع برای پخت و پز و دسترسی به شبکه برق است. 

طبق نمودار ترسیم شده در این گزارش و برمبنای محاسبات سال ۱۴۰۲ مرکز آمار ایران، بیشترین محرومیت در خانوار‌های درگیر با محرومیت شدید، مربوط به محرومیت از وسایل نقلیه و کالا‌های با دوام با شیوع ۹۲.۶ درصدی بوده و در حالی که وضعیت سواد سرپرستان این خانواده‌ها به عنوان یک عامل تاثیرگذار بر تشدید محرومیت، شیوع ۸۴.۳ درصدی داشته و ۶۱.۵ درصد خانواده محروم درگیر محرومیت شدید، دچار تراکم جمعیتی به عنوان یک عامل تاثیرگذار بر شدت محرومیت، ۵۹.۷ درصد دچار فقر غذایی، ۱۸.۶ درصد دچار بازماندگی از تحصیل کودکان و ۵.۵ درصد با هزینه‌های کمرشکن درمانی درگیرند و در این گزارش تاکید شده: «یکی از جنبه‌های ارزیابی اثربخشی سیاست‌های محرومیت‌زدایی، بررسی روند کاهش محرومیت در کشور است. اگرچه جمعیت محرومان در کشور همواره در حال کاهش بوده، آیا به مرور زمان روند خروج از محرومیت نیز تسریع شده یا با کندی روبه‌رو بوده است؟ به‌طور کلی انتظار می‌رود که سرعت کاهش محرومیت با گذشت زمان افزایش یابد، چراکه در سال‌های ابتدایی به دلیل بالا بودن نرخ محرومیت، امکانات و اعتبارات قابل توجهی لازم است تا کاهش محسوسی در سطح محرومیت مشاهده شود در حالی که با کاهش نرخ محرومیت با اعتبارات محدودتری می‌توان محرومان باقی مانده را از آن وضعیت خارج کرد و طبیعتا کاهش محرومیت به مرور زمان تسریع خواهد شد.»،

اما نمودار دیگری که در این بخش از گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، متوسط ۵ ساله کاهش محرومیت شدید (بر حسب شاخص فقر چند بعدی) در فاصله سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۴۰۲ را مورد بررسی قرار داده، نشان می‌دهد که در سال ۱۳۹۰ حدود ۱۳.۲ درصد جمعیت دچار محرومیت شدید بوده‌اند که تعداد این جمعیت در سال ۱۳۹۱ به ۱۳.۹ درصد افزایش یافته، اما در سال ۱۳۹۵ به ۱۲.۹ درصد رسیده و در سال ۱۴۰۰ به ۷.۱ درصد و در سال ۱۴۰۲ به ۶.۱ درصد کاهش یافته است. 

کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس در ادامه نوشته‌اند: «سرعت کاهش محرومیت شدید در دهه گذشته نزولی بوده و به نظر می‌رسد در میان چالش‌های محرومیت‌زدایی، بی‌توجهی سیاستگذاران به اولویت‌های محرومیت‌زدایی، علت اصلی این روند نزولی باشد. فقدان تعریف واحد از محرومیت و سطح‌بندی آن به محرومیت شدید و سطوح بالاتر موجب شده که با گذشت زمان دغدغه‌های مختلف سیاستگذاران در قالب اقدامات محرومیت‌زدایی گنجانده شود و در عمل شاهد آن باشیم که بر اساس آخرین فهرست رسمی مناطق محروم کشور (مصوب ۱۳۸۸) ۷۵ درصد از پهنه جغرافیایی کشور به عنوان مناطق محروم شناسایی شود. در چنین شرایطی طبیعی است که سیاست‌های محرومیت‌زدایی از اهداف اولیه خود (یعنی رفع محرومیت شدید) جا بماند. متاسفانه مساله شناسایی مناطق محروم بر اساس معیار‌های واحد و به‌طور مستمر در گذر زمان پیگیری نشده است در حالی که با کاهش سطح فراگیر محرومیت در کشور، برنامه‌ریزان باید با استفاده از روش‌های شناسایی مناطقی را که همچنان در وضعیت محرومیت شدید به سر می‌برند، هدف‌گیری کرده و در اولویت رفع محرومیت قرار می‌دادند. بر اساس محاسبات انجام گرفته متوسط کاهش محرومیت شدید در ایران در ۵ سال گذشته در سال ۱۴۰۲ حدود ۷ درصد است در حالی که عدد مشابه برای تعدادی از کشور‌ها رقم بالاتری است که نشان‌دهنده اثربخش‌تر بودن فعالیت‌های محرومیت‌زدایی در آنهاست. به عنوان مثال کشور چین در حدود دو دهه گذشته توانسته به‌طور متوسط سالانه ۱۵ درصد شاخص فقر چند بعدی خود را بهبود دهد؛ بنابراین می‌توان نتیجه گرفت که روند کاهش محرومیت شدید در کشور با کندی مواجه شده است و این یعنی فعالیت‌های محرومیت‌زدایی جامعه هدف اولیه خود یعنی محرومین شدید را کمتر در بر گرفته یا آنکه اقدامات مذکور کمک قابل توجهی به رفع محرومیت آنها نمی‌کند.»

در نمودار دیگری از این گزارش درتوضیح ویژگی‌های خانوار‌های درگیر محرومیت شدید در مقایسه با غیرمحرومان نشان داده شده که خانوار‌های زن سرپرست، خانوار‌های دارای سرپرست سالخورده و خانوار‌های دارای سرپرست بدون شغل، در مقایسه با خانوار‌های دارای سرپرست مرد، شاغل و جوان یا حتی میانسال دچار محرومیت شدیدتر و فقیرترند. اما نمودار مهم‌تر در این گزارش، رابطه شدت محرومیت و ساختار خانوار در بین خانوار‌های درگیر محرومیت شدید است. 

نویسندگان گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس بر اساس محاسبات و یافته‌های مرکز آمار در سال ۱۴۰۲ در این نمودار نشان داده‌اند که تعداد فرزندان و بعد خانوار در خانوار‌های محروم می‌تواند شدت محرومیت این خانواده‌ها را تشدید کند چنانکه خانوار‌های محروم بدون فرزند و خانوار‌های محروم با بعد خانوار کمتر از سه نفر، کمتر از همتایانی با فرزندان بیشتر و بعد خانوار بیشتر درگیر محرومیت شدید بوده‌اند. طبق همین نمودار، در بررسی ارتباط تعداد فرزندان و محرومیت شدید خانوار‌های محروم نشان داده شده ۵۶.۷ درصد خانواده‌های محروم بدون فرزند، در زمره گروه‌های درگیر محرومیت شدید ۲۰ تا ۳۳ درصدی بوده‌اند در حالی که در خانوار‌های محروم دارای یک یا دو فرزند، این عدد به ۳۲.۸ درصد و در خانوار‌های محروم دارای بیش از سه فرزند به ۲۷.۳ درصد کاهش یافته است، اما در سوی مقابل با افزایش تعداد فرزندان، بر تعداد خانوار‌های محروم درگیر محرومیت شدید افزوده شده است به این معنا که در خانوار‌های بدون فرزند، فقط ۲۹.۹ درصد خانوار‌ها دچار محرومیت ۳۳ تا ۵۰ درصدی و فقط ۱۳.۴ درصد خانوار‌ها درگیر محرومیت شدید ۵۰ تا ۱۰۰ درصدی بوده‌اند، اما در عوض، ۶۰.۲ درصد خانوار‌های دارای یک یا دو فرزند با محرومیت شدید ۳۳ تا ۵۰ درصدی و ۷ درصدشان با محرومیت شدید ۵۰ تا ۱۰۰ درصدی دست به گریبانند در حالی که این وضع در خانوار‌های دارای بیش از ۳ فرزند وضع متفاوت‌تری دارد به این معنا که ۵۸.۹ درصد خانوار‌های محروم دارای بیش از ۳ فرزند، محرومیت ۳۳ تا ۵۰ درصدی داشته، اما محرومیت ۵۰ تا ۱۰۰ درصدی، ۱۳.۸ درصد خانوار‌های محروم دارای بیش از سه فرزند را درگیر کرده و بنا بر همین نمودار ۶۷.۲ درصد خانوار‌های محروم دارای یک یا دو فرزند و ۷۲.۷ درصد خانوار‌های محروم دارای بیش از ۳ فرزند با محرومیت ۳۳ تا ۱۰۰ درصدی درگیر شده‌اند. بعد خانوار هم نتایج مشابهی را در این گزارش نشان می‌دهد به این معنا که در مجموع، ۴۲ درصد از خانواده‌های محروم یک نفره و ۴۷.۸ درصد خانواده‌های محروم دو نفره با محرومیت ۳۳ تا ۱۰۰ درصدی درگیر بوده‌اند ولی این عدد در خانوار‌های سه نفره به ۷۳.۴ درصد و در خانوار‌های ۴ نفره به ۵۹.۳ درصد و در خانوار‌های با بعد بیش از ۵ نفر به ۶۵.۵ درصد افزایش یافته است. شاخص سوم در این نمودار، وجود فرد بالای ۶۵ سال در خانواده محروم است که نشان می‌دهد خانواده‌های محروم دارای یک یا بیش از دو فرد سالخورده بالای ۶۵ سال، در مقایسه با خانواده‌هایی که هیچ فرد سالخورده‌ای نداشته‌اند، کمتر با محرومیت شدید درگیر بوده‌اند چنانکه بیش از ۶۰ درصد خانوار‌های محروم دارای فرد سالخورده، محرومیت ۲۰ تا ۳۳ درصدی داشته و این عدد در خانواده‌های بدون فرد سالخورده ۳۵.۷ درصد بوده که به نظر می‌رسد بهره‌مندی سالمندان خانواده‌های محروم از خدماتی مثل مستمری نهاد‌های حمایتی و کمک معیشت می‌تواند در کاهش شدت محرومیت شدید این خانواده‌ها در مقایسه با خانوار‌های بدون فرد سالخورده تاثیرگذار باشد.

کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس ضمن اشاره به اینکه نقطه قوت اعتبارات محرومیت‌زدایی در لایحه بودجه ۱۴۰۴، الزام به توزیع‌بخشی از اعتبارات محرومیت‌زدایی بر اساس شاخص فقر چند بعدی است، گزارش خود را با این نتیجه به پایان برده‌اند: «شواهدی از وضعیت فعلی کندتر شدن روند محرومیت‌زدایی در کشور در گذر زمان در کنار شواهد دیگری از وضعیت فعلی برنامه‌ریزی محرومیت‌زدایی در کشور نشان می‌دهد که عملا با بی‌برنامگی در حوزه محرومیت‌زدایی مواجه هستیم و سیاستگذاری‌ها در گذر زمان متناسب با اولویت‌های رفع محرومیت در کشور تنظیم نشده و نیازمند بازنگری است. برنامه‌ریزی صحیح و هدفمند برای کاهش محرومیت مستلزم تصویری دقیق و به‌روز از پراکندگی محرومیت در کشور و به ویژه نیازمندی‌های محرومان است که متاسفانه در این حوزه نه شاخص‌های مناسبی استفاده می‌شود و نه داده‌های به‌روز در کشور موجود است. اعتبارات محرومیت‌زدایی در لایحه بودجه ۱۴۰۴ نسبت به میزان مصوب آن در قانون بودجه ۱۴۰۳ رشد ۸۰ درصدی داشته، اما لزوما نمی‌توان گفت این میزان رشد قابل قبولی است، چراکه در سال‌های گذشته رشد این اعتبارات روند نوسانی داشته و عقب‌ماندگی‌هایی نسبت به تکالیف قانونی نیز وجود دارد. علاوه بر این مساله اصلی درصد تحقق اعتبارات محرومیت‌زدایی در بودجه است که همواره نرخ‌های پایینی را تجربه کرده است؛ بنابراین در مجموع نمی‌توان گفت این حجم از اعتبارات برای نیازمندی‌های محرومیت‌زدایی کفایت می‌کند.»