خوب و بد پیش‌نویس اصلاحیه قانون بورس تشریح شد

به گزارش مجله خبری نگار، پیش نویس قانون بازار اوراق بهادار، توسط کارگروه بازار سرمایه کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی، تهیه و توسط کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی، مدتی پیش رونمایی شد.

در این متن، مواردی مانند تغییر ترکیب شورای عالی بورس، افشای صورت‌های مالی سازمان بورس و اوراق بهادار، درصد تملک سهام ناشران توسط شرکت‌های فرعی، ارتقای دانش مالی جامعه در خصوص بورس، واریز درصدی از سود خالص سازمان به صندوق تثبیت، تغییراتی در سلب صلاحیت حرفه‌ای مدیران، معافیت‌های مالیاتی ناشران، تکلیف برخی اشخاص حقوقی به عرضه کالا‌های خود در بورس کالا و تشکیل کانون سهامداران حقیقی از جمله مواردی است که در این پیش نویس به آن اشاره شده است.

بررسی این موارد در نشست تخصصی "بررسی پیش نویس‌های اصلاح قانون بازار اوراق بهادار" با حضور کارشناسان این حوزه دکتر غلامعلی میرزایی منفرد، دکتر مرتضی شهیدی و دکتر سید محمدرضا حسینی با همت گروه مالی دانشکده مدیریت دانشگاه امام صادق (ع) برگزار شد تا ضمن کمک به سیاستگذار برای رفع نواقص موجود، پیشنهادات سیاستی مناسبی را ارائه شود.

پیش نویس اصلاحیه بورس باید به تاکید شورای نگهبان برسد

در ابتدای بحث علی قدمی به عنوان دبیر نشست، مقدماتی در مورد روند انتشار این پیش‌نویس در ۲ مرحله بیان نموده و به دلایل لزوم تشکیل جلسه نخبگانی با حضور کارشناسان باسابقه بازار در مورد این پیش‌نویس اشاره کرد و با تاکید بر اینکه موارد منتشر شده صرفا طرح قابل اصلاح در کمیته تخصصی بوده که برای نظرخواهی در اختیار کارشناسان و فعالان بازار سرمایه قرار داده شده است و برای تصویب نهایی باید به ترتیب مراحل تصویب در کمیسیون تخصصی، رای‌گیری برای ورود به صحن مجلس، تصویب در صحن طی شود و در نهایت پس از عبور از فیلتر شورای نگهبان، قابلیت ابلاغ و اجرا خواهد داشت، مشارکت افراد صاحب نظر در اصلاح و بهبود این طرح را امری ضروری بیان کرد.

سابقه تصویب قانون بورس

غلامرضا میرزایی منفرد هم در این نشست اظهار داشت: قانون بازار سرمایه در سال ۸۴ به عنوان قانون اوراق بهادار به تصویب مجلس رسید که به عنوان قانون مبنایی، کلیدی و پایه ای، ساختار بازار سرمایه را از ساختار نظارتی و اجرایی تفکیک کرد و در این میان به دنبال خود نوآوری‌های زیادی را به همراه داشت.

وی با اشاره به این که در سال ۸۸ وجود خلا‌هایی در این قانون، منجر به تصویب قانونی به نام قانون توسعه ابزار‌ها و نهاد‌های مالی جدید شد، خاطرنشان کرد: متناسب با گذر زمان شاهد هستیم که همچنان برخی از خلا‌ها در قوانین وجود دارد و نیاز‌هایی در بازار احساس می‌شود که با توجه به ارتباط قوانین با یکدیگر باید اقدامات مشابهی در مورد برخی از قوانین مرتبط مانند قانون رفع موانع تولید یا قانون برنامه‌های پنجم و ششم توسعه صورت پذیرد.

به گفته این مشاور حقوقى بازار سرمایه، اکنون شاهد وجود برخى از پراکندگى قوانین در قانون بازار سرمایه هستیم که ریشه آن در قانون اوراق بهادار وجود دارد.

وى افزود: از سال ۹۳ و ۹۴ پیش نویسی برای برخی از تغییرات در دستور کار قرار گرفت که در آن زمان به دنبال نظرات مختلف کارشناسان بازار سرمایه بودیم، اما متاسفانه پیگیری این پیش نویس در آن زمان ادامه دار نبود.

میرزایی منفرد ادامه داد: ریزش سنگین شاخص بورس از سال ٩٩ و اعمال ضرر و زیان سنگین سهامداران باعث شد تا مجموعه بازار سرمایه و نمایندگان مجلس نسبت به اصلاحات جدید قانون بازار سرمایه احساس نیاز کنند تا از این طریق نوآوری‌های جدید صورت بگیرد و خلا‌ها پوشش داده شود.

وی به پیش نویس تغییر قوانین بازار سرمایه اشاره کرد و اظهار داشت: این طرح دارای برخی از معایب و محاسن است که باید هر یک از آن‌ها را به صورت دقیق مورد بررسى قرار داد حتى این طرح با توجه به اهمیتى که دارد از سوی دادگستری با تحلیل و بررسی هاى دقیق همراه شد.

میرزایی منفرد گفت: ارزیابی و تحلیل یک متن به معنای نگاه جامع به موضوع مدنظر است و نباید فقط بخشی از متن مورد توجه قرار گیرد و محور همه انتقادات باشد، وجود چنین نگاهى نسبت به یک طرح به هیچ عنوان عقلایی نیست.

این مشاور حقوقى بازار سرمایه اظهار داشت: تغییر در ترکیب شورای عالی بورس از جمله مزیت‌های پیش نویس تغییر قوانین بازار سرمایه است که سعی شده تا از خبرگان سرمایه گذاران و کانون‌ها استفاده شود.

وى افزود: در طرح پیش نویس تغییر قوانین بازار اوراق بهادار سعی شده است تا جایگاه رییس سازمان بورس و حضور وی در مراجع بالادستی مورد تقویت قرار گیرد که این اتفاق به عنوان اقدامی مثبت تلقی می‌شود، اما باید به طور حتم چارچوب‌هایی برای این اتفاق در نظر گرفته شود.

فرهنگسازی سهامداران نقطه مثبت پیش نویس

میرزایی منفرد موضوع فرهنگسازی سهامداران را از دیگر امتیازات این طرح عنوان کرد و گفت: تاکنون مساله آموزش و فرهنگ سازى سرمایه گذاران در بورس با چالش هایى همراه بوده است، طی دو سال گذشته با حجم زیادی از سرمایه گذاران مبتدی در این بازار مواجه بودیم که منجر به ضرر و زیان سنگین آن‌ها شد.

این مشاور حقوقى بازار سرمایه به دیگر مساله مدنظر در این پیش نویس اشاره کرد و افزود: براساس طرح اخیر قرار است تا بخشی از منابع مالی به صندوق تثبیت بازار سرمایه سوق داده شود تا بتوان از این صندوق در زمان وجود نوسانات سنگین در معاملات بازار سرمایه کمک گرفت.

پیش نویس ضعف حقوقی دارد

وى خاطرنشان کرد: متن ارائه شده از لحاظ حقوقی قوی نیست و در سطح پیش نویس دستورالعمل است، متن تدوین شده در کمیته بازار سرمایه نباید با چنین ضعفى در نگارش و ادبیات مواجه باشد.

میرزایی منفرد ادامه داد: الزام شرکت‌ها برای عرضه محصولات در بورس کالا از جمله بندهاى این پیش نویس بود، اما اینکه تا چه میزان این اتفاق عملی شود از جمله مسال مورد بحث است و باید آن را مورد بررسی قرار داد.

این مشاور حقوقى بازار سرمایه اظهار داشت: پیش شرط اجرای قانون جدید، مورد پذیرش جامعه هدف قرار گرفتن آن است. به هیچ عنوان نباید قانونی را تصویب کرد که ضمانت اجرا ندارد.

وى تاکید کرد: کاهش مهلت پرداخت سود از هشت ماه به سه ماه از جمله قوانین مثبتی است که در این پیش نویس مورد توجه بوده است و می‌تواند مورد استقبال فعالان بازار سرمایه قرار گیرد.

میرزایى منفرد افزود: یکی از چالش‌های مهم بازار سرمایه توقیف دارایی سرمایه‌گذاران نزد نهاد‌های مالی نشات گرفته از شکایت‌ها و دعوا‌های صوری خارج از بازار سرمایه بود که این پیش‌نویس صیانت از دارایی سرمایه‌گذاران را مورد نظر قرار داده است.

حرمت سازمان بورس باید حفظ شود

در ادامه این نشست سید مرتضى شهیدى، به پبش نویس اخیر تغییر قوانین بازار سرمایه تاکید کرد و گفت: با وجود تشکل‌های حرفه‌ای مانند کانون کارگزاران و کانون نهاد‌های سرمایه گذاری مراجعه به اشخاصی که زخم خورده از قانون بازار اوراق بهادار هستند معقول نیست؛ چراکه این افراد به دلیل اینکه اصلاحات قانون را هجمه‌ای علیه سازمان بورس یا تهیه کنندگان این پیش نویس قرار مى دهند مناسب براى اظهار نظر نیستند.

این کارشناس حقوقى بازار سرمایه اظهار داشت: حرمت سازمان بورس به عنوان نهاد ناظر به هر نحوی باید حفظ شود و بهتر است قدرت آن مورد تقویت قرار گیرد، نباید اجازه داد تا هر فردى در فضای فعلی ایجاد شده اظهار نظری را نسبت به سازمان بورس داشته باشند.

شهیدى با بیان این که وجود هجمه‌ها نسب به سازمان بورس زیبنده بازاری نیست که اکنون با آن روبرو هستیم، خاطرنشان کرد: براساس موارد مطرح شده در این پیش نویس به نظر می‌رسد یک حقوقدان بدون اطلاع از بازار سرمایه آن را طراحى و مورد نظر قرار داده است.

نقاط قوت پیش نویس

این کارشناس حقوقى بازار سرمایه با بیان این که این توقع وجود دارد که برای طراحی این پیش نویس از نظرات اهل فن استفاده شود، بر لزوم حفظ حرمت سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان نهاد متولی و ناظر بازار سرمایه تایکید کرد و گفت: الزام به پرداخت سود شرکت‌ها از طریق سامانه سجام، الکترونیکی کردن فرآیندها، تعریف و ساماندهی مصادیق اطلاعات نهانی و دارندگان آن‌ها، انتظام بخشی به فرآیندها، ایجاد امکان انصراف از شکایات به سازمان، لزوم اطلاع رسانی به زیان دیدگان در اثر جرم و تخلف توسط سازمان بورس و اوراق بهادار و امکان تطبیق جرائم و مجازات توسط سازمان بورس و اوراق بهادار از جمله نقاط قوت این پیش نویس است.

بررسی متن منتشر دادگستری تهران در مورد پیش نویس

این گزارش می‌افزاید: کارشناسان این نشست در ادامه به متن منتشر شده توسط دادگستری تهران مبنی بر ارسال نامه به معاون اقتصادی و دادستان کل کشور پرداختند و خواستار پیگیری موارد مطروحه در آن و مشخص نمودن خاستگاه این نامه با توجه به اشکالات اشاره شده از حفاظت قوه قضائیه شدند.

میرزایی مفرد در این رابطه با بیان این که ارزیابی متن قانون و بیان اشکالات، توسط حقوقدانان غیرمطلع نسبت به بازار سرمایه انجام شده است، تاکید کرد: کارشناسان اظهارنظرکننده باید از بدنه سازمان یا مطلع از فرآیند‌ها باشند که نقد دقیق و فنی ارائه شود.

وجود ابهام در قوانین مجرمانه بازار سرمایه

همچنین در این نشست، سید محمدرضا حسینی به ایرادات و مزیت هاى موجود در پیش نویس تغییر قوانین بازار اوراق بهادار پرداخت و گفت: در ابتدا باید این موضوع مورد بررسی قرار بگیرد که دو متن در فاصله یک هفته منتظر شد؛ این امر نشان دهنده کج سلیقگی کارگروه است و بهتر بود تا همه مسایل مدنظر در یک متن واحد ارائه می‌شد.

وکیل دادگسترى افزود: در این پیش نویس یک نوع ناهماهنگی بین کارگروه کمیسیون و کمیسیون اقتصادى و نیز کمیسیون اقتصادی و سازمان بورس وجود داشت.

حسینى به مزایای پیش نویس تغییر قوانین بازار سرمایه اشاره کرد و گفت: تغییر اعضای شورای عالی بورس، امضاى حکم رییس سازمان بورس توسط رییس جمهور، بازتعریف مفهوم حکمرانی و نظارت بر بازار سرمایه، برگزاری مجامع الکترونیک، توزیع و واریز سود سهام، معافیت‌های مالیاتی و حذف قیمت‌گذاری، ایجاد شعب برای هیات داوری و مساله مربوط به آموزش و ارتقای سطح دانش مالی از جمله نکات مثبتى است که بازار به آن نیاز داشت و در این طرح مورد توجه قرار گرفت.

الکترونیکی شدن ثبت افزایش سرمایه‌ها، از جمله نقاط مثبت

وکیل دادگسترى اظهار داشت: همکاری سازمان بورس و اداره ثبت شرکت‌ها به منظور ثبت افزایش سرمایه و ثبت شرکت‌ها به صورت الکترونیک یک از موارد مهم دیده شده در این پیش‌نویس است.

وى خاطرنشان کرد: توزیع و واریز سود از سوی شرکت سپرده گذاری در سامانه سجام و معافیت‌های مالیاتی از دیگر نکات مثبتى است که باید مورد توجه قرار بگیرند.

حسینى به نواقص موجود در پیش نویس تغییر قوانین بازار اوراق بهادار اشاره کرد و گفت: هنوز مدلی برای جایگاه نهاد‌های مالی و بورس وجود ندارد، همچنین باید اعضای شورا از اعضای حاکمیتی انتخاب شوند و در وضعیت فعلی از بخش خصوصی در شورا حضور داشته باشند.

این وکیل دادگسترى گفت: شورا عملا شورای مشورتی وزیر محسوب می‌شود و نهاد مشورتی وزیر در این شورا حضور دارند که نهایتا مصوبات شورا به تایید وزیر می‌رسد.

وى ادامه داد: شخصیت حقوقی مستقل به اعضاى شورا با اختیار تصمیم گیری مستقل از وزیر نشان دهنده آن است که مسوولان به دنبال افزایش وزن بخش خصوصی و افزایش استقلال آن هستند بدون توجه به اینکه این اقدام با اصل ۱۳۸ مغایرت خواهد داشت یا خیر؟

حسینى با بیان این که در این پیش نویس به بحث تعارض منافع در نهاد ناظر و اشخاص تحت نظارت و حدود ورود سازمان بورس و اوراق بهادار به بحث تصدی‌گری توجه کافی نشده است، گفت: در بحث جرایم عمده کسی مخالف تشدید مجازات نیست، اما تشدید مجازات نیازمند مقدماتی است که تا زمانی نتوان آن‌ها را مهیا کرد تشدید مجازات اثر معکوس دارند و با تاثیر منفی همراه خواهند شد.

وى اعلام کرد: مشکل موجود در بازار سرمایه در خصوص تشدید مجازات، به دلیل وجود ابهام در عناوین مجرمانه قانون بازار سرمایه است؛ لذا ابتدا باید عناوین مجرمانه در قانون بازار توصیق شود و سپس ابهام در فرآیند رسیدگی به جرائم بازار سرمایه رفع شود.

وی اظهار داشت: در مواد ۴۷ / ۴۸ / ۵۰ قانون بازاراز روش اهاله‌ای استفاده شده یعنی یک عنوان مجرمانه بیان شده و به قانون مجازات جهت رسیدگی ارجاع شده است که ابهام فراوانی در آن وجود دارد و این ابهامات موجب برداشت و عملکرد سلیقه‌ای مجرمان خواهد شد. تشدید مجارات در قانون دارای ابهام موجب تشدید خروج پول از بازار سرمایه خواهد شد.

تغییرات جدید موجب توسعه کیفرگرایی شده

وی تاکید کرد: تغییرات جدید موجب توسعه کیفرگرایی شده است که حبس را به عنوان الزام علاوه بر پرداخت جریمه نقدی تعبیه نموده است. این تغییر برخورد در مواجهه با جرائم از درجه ۶ (بین ۶ ماه تا ۲ سال حبس) به درجه ۳ (۱۰ سال الی ۱۵ سال حبس) غیرکارشناسی به نظر می‌رسد.

در بخش دیگری از این نشست، میرزایی منفرد در پاسخ به سوال دلایل ارجاع مکرر در این پیش‌نویس به آیین نامه‌ها، دستورالعمل‌ها، مقررات و ظوابط بیان کرد که براساس مطالعات تطبیقی انجام شده در قانون سایر کشورها، جزئیات موارد و مشکلاتی که امکان وقوع دارد، مورد بررسی قرار گرفته و جرم انگاری شده است.

اشکلات پیش نویس

وی این ارجاع‌های پیاپی را به عنوان نقطه ضعف در بیان مصادیق جزئی این قانون بیان کرد و ضمن تاکید بر علمی نمودن این بررسی‌ها و استفاده از نتایج مطالعات تطبیقی برای بومی سازی در کشور مواردی همچون استفاده از لفظ کانون مالی در تعیین اعضای شورای عالی بورس، صورتی که کانون‌های مالی در قوانین مصداقی نداشته و کانون‌های موجود عبارت‌اند از کانون نهاد‌های سرمایه‌گذاری، کانون کارگزاران، کانون‌های استانی سهام عدالت، عدم ارتباط نصب امین به سازمان در صورت عدم معرفی مدیر جدید توسط اشخاص تحت نظارت، تکلیف شرکت‌ها برای عرضه در بورس کالا و انرژی، بدون در نظر گرفتن نهاد ناظر سازمان مربوطه مثل وزارت نفت، صمت، کشاورزی و ...، افزایش دامنه اشخاص تحت نظارت موجب ایجاد حق جریمه نقدی در آینده برای سازمان و به ضرر اشخاص تحت نظارت، عدم تعریف ارزشیابان تحت نظارت، افزایش دامنه جرائم نقدی، تشخیص و توقیف سود به دست آمده و زیان متحمل نشده نیاز به حکم قضایی دارد، معمول بودن استفاده از لفظ مباشرتا در احکام قواعد عمومی و عدم کاربرد در این پیش‌نویس، در بحث مصادیق دستکاری و اطلاعات با اهمیت (بند ۲ ماده ۴۲) از اطلاعات مهم تعریفی ارائه نکرده است و به دستورالعمل ارجاع داده است، تعریف ۲ گانه مقصد پرداخت جریمه نقدی (در یک بند اشاره به سازمان و در بند دیگر اشاره به صندوق تثبیت)، بیمه وقوع تخلف / بیمه وقوع ضرر و زیان به شدت تفسیر بردار است و لزوم تعیین ضابطه احساس می‌شود، جریمه نقدی برای افراد غیر تحت نظارت امکان پذیر نیست و باید خط قرمز، عدم وقوع جرم در بستر آموزش باشد. یعنی به بهانه آموزش اقدامات مجرمانه تعیین شده انجام شود، عدم پوشش خطا‌های حوزه داوری، جرائم و تخلفات در بازار سرمایه توسط پیش‌نویس قانون مذکور، امکان بسط برخی از موارد به سایر قوانین مثل انتقال اختلال در سامانه به سایر قوانین مرتبط با سامانه‌ها، عدم وجود نگاه بلندمدت و عدم در نظر گرفتن الزامات تعاملات بین‌المللی حاضر و آینده در این پیش‌نویس، ساماندهی کانون‌های موجود و تشکیل کانون سرمایه‌گذاران با تعیین حدود و ثغور مفهوم پیشگیری از اقدامات مجرمانه، عدم امکان تطبیق حاکمیت شرکتی اشاره شده در این قانون با تعریف حاکمیت شرکتی در قانون تجارت، حل مشکل تعدد نهاد‌های نظارتی برای برخی ناشران و نهاد‌های مالی و تایید صلاحیت آن‌ها (سازمان بورس و اوراق بهادار و بانک مرکزی نهاد ناظر بانک‌ها)، ثبت صورت جلسه صندوق‌ها و نهاد‌های مالی در سامانه ثبت صورت جلسه شرکت ها، امکان ایجاد تشکیل کانون ناشرانو یکپارچه نمودن نهاد نظارتی بازار سرمایه و حذف تعدد نهاد‌ها با به عنوان مشکلات این پیش‌نویس برشمرد.

ضعف مجلس در ساماندهی بستر‌ها

شهیدی همچنین ضمن تایید خلا‌های ذکر شده به ضعف مجلس شورای اسلامی به عنوان نهاد قانون‌گذار اشاره کرد و بر لزوم ساماندهی بستر‌ها تاکید کردند.

وی با اشاره به حاشیه‌های ایجاد شده تاکید کرد: حتی در قانون بانک مرکزی و در احکام دائمی قانون برنامه ششم در مورد تبلیغ و ارائه خدمات پولی مطالبی موجود است؛ بنابراین ساماندهی این حوزه در بازار سرمایه ضروری به نظر می‌رسد.

شهیدی اظهار داشت: از برخی از بند‌های این پیش‌نویس نظیر جرم‌انگاری در رابطه با پذیره نویسی سوء برداشت شده و منظور از تبلیغ پذیره نویسی اقدام برای ایجاد آن خارج از فضای تعیین شده در بازار سرمایه است.

حدود دخالت نماد رگولاتور در بازار باید تعیین شود

حسینی هم در پاسخ به سوال نحوه نظارت مطلوب سازمان بوس و اوراق بهادار در بازار سرمایه باید چگونه باشد، کرد: حدود دخالت نماد رگولاتور در بازار باید تعیین شود. اصل بر عدم مداخله است مگر آنکه ضرورت ایجاد شود. متن پیش‌نویس براساس اصل دخالت حاکمیت بر تمامی امور و شئون نوشته شده است که به نظر می‌رسد بر اساس تجربه‌ای که مدون نیست این موارد بیان شده که از دلایل آن می‌توان به عدم تعیین شدن فرآیند تدوین قانون و عدم انجام آسیب شناسی و اولویت بندی اشاره نمود که موجب ایجاد تعارضات مختلف بیان شده، خواهد شد.

وی خاطر نشان کرد: قانون‌گذار قبل از تصویب قانون باید برای سوالات زیر پاسخ دقیق و قانع‌کننده‌ای داشته باشد تا بتواند از حسن اجرای آن مطمئن شود که پیشنهاد می‌شود مرکز پژوهش، توسعه و مطالعات اسلامی مجموعه مطالعاتی انجام داده و به سوالاتی مانند حدود دخالت سازمان بودچه در چه حدی است؟، تغیرات حکمرانی در بازار سرمایه باید چگونه انجام شود؟ آیا شورای عالی بورس باید حذف شود؟، حاکمیت شرکتی اشخاص تحت نظارت باید چگونه باشد؟، حدود اشخاص تحت نظارت باید تا چه حدی توسعه یابد؟ آیا سرمایه‌گذاران خرد را نیز شامل آن می‌شود؟، آیا آرای صادره توسط هیات داوری دارای استحکام لازم است؟، آیا صلاحیت رسیدگی به تخلفات می‌تواند به تشکل‌های خود انتظام منتقل شود؟، آیا حضور سازمان به عنوان شاکی و کارشناس موجب احقاق حقوق می‌شود یا این مدل باعث عدم ایجاد عدالت خواهد شد؟ آیا رفع ابهام در مورد مصادیق مجرمانه و تعیین نقش سازمان در رسیدگی براساس مطالعات انجام شده است؟ و این که آیا می‌توان با افشا و تحلیل آرای صادره موجب عدم تکرار اشتباهات و افزایش سرعت رسیدگی به دلیل دسته‌بندی مناسب از جرائم شده است؟ پاسخ دهد.