به گزارش مجله خبری نگار/وطن امروز: اصلاحات ساختاری در فضای سیاست‌گذاری اقتصادی ساده نیست و به دلیل پیچیدگی‌های بروکراسی از تصمیم‌گیری تا اجرا و وجود ذی‌نفعان متعدد، هر گونه تصمیم اصلاحی از سوی سیاست‌گذار با چالش‌های جدی روبه‌رو می‌شود. اساسا هنگامی که سیاست‌گذار اقتصادی مسیر اصلاح سیاستی را مطرح می‌کند، با هشدار‌هایی مواجه می‌شود که در عمل وی را منفعل کرده و او را از حرکت به سمت هر گونه اصلاح بنیادین بازمی‌دارد. در طول دوران پس از انقلاب تعداد اصلاحات اقتصادی کم نبوده است، اما یکی از مهم‌ترین اصلاحات اقتصادی که سنگ پیوست عدالت در تخصیص یارانه‌های اعطایی دولت به مردم را بنا نهاد، طرح هدفمندی یارانه‌ها بود که از سال ۸۹ اجرایی شد.

طرح هدفمندی یارانه‌ها در دولت دهم ۲۸ آذر ۸۹ به صورت رسمی در سراسر کشور آغاز شد و پس از آن در یک بازه زمانی قیمت بخشی از خدماتی که دولت به آن‌ها یارانه پرداخت می‌کرد، به سمت اصلاح حرکت کرد. این گام با کاهش یارانه تزریقی دولت برای تولید انرژی آغاز و مقرر شد این رقم کاهش یافته یا در اصل درآمد حاصل از هدفمندی یارانه‌ها طبق یک الگو در اختیار شهروندان قرار گیرد. بر اساس این قانون، مصارف اینگونه بیان شده است که ۳۰ درصد به بخش تولید، ۲۰ درصد به دولت بابت افزایش هزینه‌ها و ۵۰ درصد به صورت یارانه نقدی و غیرنقدی به شهروندان بویژه اقشار آسیب‌پذیر پرداخت شود. در ادامه بر اساس گزارش‌های تفریغ سال‌های اخیر دیوان محاسبات کل کشور و گزارشات مرکز پژوهش‌های مجلس به عنوان بازوان نظارتی و پژوهشی مجلس شورای اسلامی، عملکرد قانون هدفمندی یارانه‌ها را مورد ارزیابی قرار می‌دهیم.

بر خلاف اینکه این قانون در تدوین و مقام نظر یکی از اصلاحات ساختاری مثبت در مسیر بهره‌وری و برقراری عدالت در تخصیص یارانه‌هاست، اما به واسطه عدم اجرای کامل آن در دولت‌های یازدهم و دوازدهم، در مقام عمل این اصلاح به حاشیه رفته و نتوانسته به تمام اهداف خود برسد.

طبق گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس ترکیب مقرر در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در هیچ‌یک از سال‌های اجرای قانون رعایت نشده است. حال به بررسی ۳ دلیل نارسایی اجرای این سیاست در کشورمان می‌پردازیم.

۱- توقف اصلاح قیمت حامل‌های انرژی

طبق ماده یک قانون هدفمندی یارانه‌ها، دولت مکلف بود قیمت فروش داخلی بنزین، نفت‌گاز، نفت‌کوره، نفت سفید و گاز مایع را بتدریج تا پایان برنامه پنجم توسعه یا سال ۹۴ طوری تعیین کند که کمتر از ۹۰ درصد قیمت تحویل روی کشتی در خلیج‌فارس نباشد. این ماده می‌افزاید میانگین قیمت فروش داخلی گاز طبیعی به گونه‌ای باید تعیین شود که بتدریج تا پایان سال ۹۴ معادل ۷۵ درصد متوسط قیمت گاز طبیعی صادراتی پس از کسر هزینه‌های انتقال، مالیات و عوارض شود. در ماده ۷ این قانون آمده: دولت باید تا پایان سال ۹۴ قیمت آب مصرفی شهروندان را به صورت ۱۰۰ درصد واقعی یا معادل قیمت تمام شده دریافت کند. شواهد گویای آن است که این ماده به هیچ وجه اجرایی نشده است. تمکین نکردن به قانون طی چند سال موجب شده قیمت فعلی حامل‌های انرژی با قیمت مصوب قانون هدفمندی فاصله بسیار زیادی پیدا کند، تا حدی که امروز دیگر دولت‌ها بیم اجرای آن را دارند. برای مثال اگر بخواهیم در شرایط کنونی قیمت بنزین را واقعی کنیم، باید نزدیک به ۳.۵ برابر قیمت فعلی آن شود که مسلما اجرای آن تبعات بسیار وخیمی خواهد داشت؛ در صورتی که اگر این اتفاق به صورت تدریجی رخ می‌داد و به ازای آن یارانه نقدی شهروندان هم به طور مناسب واقعی می‌شد، دیگر شاهد کاهش و کمبود منابع هدفمندی نبودیم.

۲- حذف نشدن یارانه پردرآمد‌ها

در متن قانون هدفمندی یارانه‌ها اصراری بر حذف پردرآمد‌ها نشده، دلیل این اتفاق را هم می‌توان چند‌مرحله‌ای بودن این قانون و عدم تکاملش در آن زمان خواند، اما در قوانین ادواری بودجه در سال‌های آتی مکرر بر این موضوع تاکید شده است. برای مثال طبق تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۳۹۴، دولت موظف شد یارانه خانوار‌های پردرآمد را قطع کند. پس از آن در سال ۹۵ موضوع حذف یارانه‌بگیران جدی‌تر شد تا حدی که مجلس جزئیات حذف و گروه‌های مورد نظر را نیز در قانون آورد، ولی در نهایت طبق آن عمل نشد. این روند حتی در قانون بودجه سال ۹۷ هم امتداد داشت و در تبصره ۱۴ قانون بودجه ۱۳۹۷ بر حذف ۳ دهک بالایی تاکید شده بود. در نهایت این موضوع برای چندمین بار در قانون بودجه سال جاری هم عنوان شد که به نظر می‌رسد با سرعت بسیار پایینی در حال اجرایی شدن است.

۳- زیاده‌خواهی دولت‌ها

بررسی‌ها نشان می‌دهد سهم بخش مهمی از درآمد‌های حاصل از هدفمندی یارانه‌ها به حساب شرکت‌های دولتی واریز شده است. باید توجه داشت درآمد نهایی حاصل از هدفمندی یارانه‌ها پس از کسر مالیات بر ارزش افزوده و سهم شرکت‌های دولتی (مابه‌التفاوت قیمت واقعی و قیمت فعلی) به خزانه هدفمندی یارانه‌ها واریز می‌شود. در برخی سال‌ها به دلیل افزایش قیمت‌ها توسط شرکت‌های دولتی دیگر مبلغی به خزانه هدفمندی یارانه‌ها واریز نمی‌شود. این اتفاق باعث شده سهم مردم از درآمد‌های حاصل از هدفمندی یارانه کاهش محسوسی پیدا کند. برای مثال در لایحه بودجه سال آینده سهم مردم از این درآمد‌ها تنها ۱۶ درصد است، یعنی نزدیک ۷۰ هزار میلیارد تومان و بیش از ۴۰۰ هزار میلیارد تومان به مردم نمی‌رسد. در صورتی که این رقم هم در بین مردم تقسیم می‌شد، شاید امروز می‌توانستیم بگوییم هدفمندی یارانه‌ها به نتیجه مورد نظر خود رسیده است.

*نسخه ضدفقر یا ارثیه شوم؟

با توجه به بررسی‌های انجام‌شده در بیش از یک دهه اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها شاهدیم کم‌کاری دولت‌ها در اجرای مراحل تدوین شده در قانون، موجب شده این طرح به اهداف اساسی خود به طور کامل نرسد، اما با در نظر گرفتن همین اجرای ناقص و تک‌مرحله‌ای نیز دستاورد‌های قابل توجهی به ارمغان آورده است که شاید بارزترین آن کاهش فاصله طبقاتی پس از اعطای یارانه نقدی از ۸۹ تا ۹۲ بوده است. کاهش قابل توجه شاخص ضریب جینی در طول این دوره موجب شد از اعطای یارانه نقدی به عنوان نسخه ضد فقر یاد کنند. البته این روز‌ها برخی رسانه‌ها از قانون هدفمندی به عنوان ارثیه شوم یاد کرده‌اند، در حالی که اگر دولت مطلوب‌شان قانون را اجرا می‌کرد، اتفاقاتی همچون آبان ۹۸ رقم نمی‌خورد، چرا که در صورت اصلاح تدریجی قیمت‌ها، فنر قیمتی حامل‌های انرژی متراکم نمی‌شد و دائما قیمت‌ها در تعادل باقی می‌ماند.

بیان این نکته ضروری است که اگر قانون هدفمندی یارانه‌ها در دهه ۸۰ اجرایی نمی‌شد، به سبب رشد افسارگسیخته مصرف انرژی‌های تجدیدناپذیر (گاز، برق و بنزین) امروز شاهد یک نارسایی بزرگ در کشورمان بودیم که حداقلی‌ترین آن تشدید کسری بودجه بود.

در مترقی‌بودن قانون هدفمندی یارانه‌ها همین بس که ظرف حدود ۱۲ سال گذشته، مصارف این قانون یعنی یارانه‌های نقدی از محلی غیر از درآمد‌های مشخص شده در خود قانون، تأمین نشده و هیچ‌گاه ناترازی درآمدی را تجربه نکرده است. حتی ظرف چند سال گذشته درآمد‌های قانون هدفمندی رشدی ۱۰ برابری داشته و از سوی دیگر هزینه‌کرد آن رقم ثابتی بوده است. این یعنی اساسا هدفمندی یارانه‌ها تبدیل به درآمدی پایدار برای دولت‌های مختلف شده است.

***

گزارشی از مهم‌ترین بخش‌های گزارش تفریغ بودجه ۱۴۰۰

از عدم تمکین پزشکان در پرداخت مالیات تا کسری ۲۰۵ هزار میلیاردی بودجه

سه‌شنبه هفته گذشته گزارش تفریغ بودجه ۱۴۰۰ توسط دیوان محاسبات با ویژگی‌های متمایزکننده نسبت به تفریغ‌های گذشته مانند ارائه زودتر از موعد قانونی، افزایش محسوس یافته‌های حسابرسی که منجر به افزایش ۴۰ درصدی یافته‌های مربوط به اقدامات پیشگیرانه بود و پیوست گزارش‌های بیست گانه و همراه با پیشنهادات اصلاحی برای تدوین لایحه بودجه ۱۴۰۲ تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. در این گزارش به بررسی مهم‌ترین بخش‌های گزارش تفریغ بودجه ۱۴۰۰ می‌پردازیم.

*کسری ۲۰۵ هزار میلیاردی بودجه ۱۴۰۰

بر اساس رسیدگی‌های دیوان محاسبات، میزان تحقق منابع بودجه کل کشور نسبت به مصوب قانون بودجه کل کشور حدود ۹۳ درصد است. میزان مصارف بودجه کل کشور نیز نسبت به قانون بودجه حدود ۹۳ درصد است. میزان تحقق منابع عمومی دولت حدود ۸۰ درصد، منابع اختصاصی حدود ۹۲ درصد و منابع بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت حدود ۱۰۷ درصد بوده است. همچنین میزان تحقق مصارف عمومی دولت ۷۹.۵ درصد و مصارف اختصاصی دولت حدود ۹۲ درصد و مصارف شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت حدود ۱۰۷ درصد بوده است.

لازم به ذکر است پیش‌بینی کسری تراز عملیاتی دولت به میزان ۴۶۴ هزار میلیارد تومان و در عمل کسری محقق شده حدود ۲۰۵ هزار میلیارد تومان است.

بر اساس گزارش دیوان محاسبات کشور، برنامه ششم توسعه الزاماتی برای تهیه و تدوین قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۶ تا ۱۴۰۰ تعیین کرده است که یافته‌ها نشان می‌دهد منابع عمومی دولت در قانون بودجه ۱۴۰۰ نسبت به پیش‌بینی برنامه ششم توسعه حدود ۹۷ درصد و تحقق این منابع حدود ۵۷ درصد افزایش داشته که دلیل اصلی آن رشد قابل توجه «واگذاری دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای» است. همچنین اعتبارات هزینه‌ای در سال ۱۴۰۰ حدودا ۶۵ درصد بیش از الزام تعیین شده در برنامه ششم توسعه است. بررسی تراز عملیاتی هم نشان می‌دهد در برنامه ششم توسعه میزان تراز عملیاتی حدود ۲ هزار و ۶۹۶ میلیارد تومان پیش‌بینی شده بود، در حالی که گزارش تفریغ بودجه سال ۱۴۰۰ مبین تحقق کسری ۲۰۴ هزار میلیارد تومانی است.

*مالیات و حقوقی گمرکی

یافته‌های دیوان محاسبات در بخش «مالیات و حقوق گمرکی» حاکی است از مبلغ حدود ۲۴۵ هزار میلیارد تومان مطالبات مالیاتی، حدود ۸ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان معادل بیش از ۳.۵ درصد در سال ۱۴۰۰ وصول شده و مالیات مربوط به خانه‌های خالی صفر بوده است. از تعداد ۲۱۱.۷۲۵ نفر صاحبان مشاغل پزشکی و پیراپزشکی و شاغلان در کسب‌و‌کار‌های حقوقی و خانواده مشمول استفاده از پایانه فروشگاهی، تعداد ۸۸.۴۶۳ نفر معادل۴۲ درصد در سامانه مالیاتی ثبت‌نام کرده‌اند. لازم به ذکر است بر اساس گزارش تفریغ بودجه سال ۱۳۹۹ تعداد افراد مشمول ۸۵،۷۱۱ نفر بوده که ۴۶،۵۰۵ نفر در سامانه ثبت‌نام کرده بودند. به این ترتیب تعداد مشمولان ۱۴۷ درصد و تعداد ثبت‌نام‌کنندگان ۹۹ درصد رشد داشته است.

*تولید و اشتغال

در موضوع «تولید و اشتغال» ۳۲ درصد اعتبارات تخصیص‌یافته بابت تسهیلات موضوع تولید و اشتغال پرداخت شده است. ضمن اینکه بابت تسهیلات تکلیفی، از ۲۸ هزار میلیارد تومان سهمیه تعیین شده، ۱۶ هزار و ۴۱۰ میلیارد تومان در قالب ۲۶۵ هزار فقره تسهیلات پرداخت شده است. لازم به ذکر است از مبلغ ۳۲ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده جهت حمایت از تولید و اشتغال حدود ۱۹ هزار میلیارد تومان (معادل ۶۰ درصد) پرداخت شده است.

*عملکرد مناسب شرکت‌ها پس از واگذاری!

در بخش «خصوصی‌سازی و واگذاری اموال مازاد» با لحاظ اینکه در سال ۱۴۰۰ هیچ واگذاری انجام نشده است، میزان واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به تفکیک نوع واگذاری، نشان می‌دهد طی دوره زمانی ۱۳۸۵ تا ۱۴۰۰ بالغ بر ۲۶۴ هزار میلیارد تومان سهام دولتی واگذار شده است. در همین بازه زمانی حدود ۵۸ درصد واگذاری‌ها از طریق بازار بورس انجام شده است که عمده واگذاری سهام شرکت‌های دولتی را شامل می‌شود. طی دوره ابتدای سال ۱۳۸۵ تا پایان سال ۱۴۰۰، حدود ۹۲ درصد واگذاری‌ها به روش بلوکی عرضه شده است.

بررسی ۶۶ شرکت واگذار شده نشان می‌دهد پس از واگذاری، سطح اشتغال در ۴۳ بنگاه واگذار شده کاهش نیافته است، حدود ۵۰ درصد شرکت‌های مورد بررسی (۳۲ شرکت) باثبات یا افزایش معیار بازدهی مواجه شده‌اند و بهره وری حدود ۵۴ درصد شرکت‌ها (۳۶ شرکت) نیز ثبات داشته یا افزایش یافته است. همچنین پس از واگذاری، بالغ بر ۵۳ درصد شرکت‌ها (۳۵ مورد) با حفظ یا افزایش سرمایه‌گذاری و توسعه فعالیت مواجه بوده اند.

*کم‌کاری وزارت راه‌وشهرسازی برای بازسازی بافت‌های فرسوده

در موضوع «راه و مسکن» در سال ۱۴۰۰مبلغ ۳ هزار و ۹۲۸ میلیارد تومان بیش از مبلغ پیش‌بینی جهت عملیات آماده‌سازی، محوطه‌سازی و تامین خدمات روبنایی و زیربنایی طرح‌های مسکن مهر هزینه شده است و بیش از ۵۵ هزار مترمربع زمین به صورت رایگان جهت احداث مدرسه، مسجد، ساختمان اداری انتظامی، مراکز بهداشتی و درمانی در طرح‌های مسکن مهر و اقدام ملی مسکن در اختیار دستگاه‌های اجرایی متولی قرار گرفته است. لازم به ذکر است، سال ۱۴۰۰ وزارت راه‌و‌شهرسازی اقدامی جهت اخذ تسهیلات لازم برای اجرای طرح‌های جامع، تفصیلی، بافت‌های فرسوده و آماده‌سازی مصوب انجام نداده و تسهیلاتی دریافت نکرده است. از حدود ۷ هزار هکتار زمین مورد نیاز قانون جهش تولید مسکن ۵۹۵ هکتار (معادل ۸ درصد) محقق شده است.

*۸ میلیون نفر فاقد پوشش بیمه!

در بحث «بهداشت و درمان» در سال ۱۴۰۰ از مبلغ ۳۸۶ میلیارد تومان مصوب برای تامین هزینه‌های درمان ناباروری، ۲۹۶ میلیارد تومان پرداخت شده که وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مبلغ ۱۱۶ میلیارد تومان را به سال بعد منتقل و الباقی را به ۴۴ دانشگاه علوم پزشکی سراسر کشور ابلاغ کرده است. ۱۷ دانشگاه وجوه دریافتی را مصرف نکرده و به سال بعد منتقل کرده‌اند و مابقی دانشگاه‌ها مبلغ ۱۱۵ میلیارد تومان را صرف موارد درمان ناباروری کرده‌اند. برخلاف مصوبات کارگروه این بند، منابع مرتبط با حساب «حمایت از هزینه‌های درمان ناباروری» در اختیار سازمان‌های بیمه‌گر پایه قرار نگرفته و اعتبارات حساب مذکور توسط وزارت بهداشت به دانشگاه‌های علوم پزشکی سراسر کشور ابلاغ شده است.

همچنین به علت فقدان راهکار و ابزار لازم برای شناسایی تمام افراد فاقد پوشش بیمه‌ای از طریق سازمان بیمه سلامت با رعایت آزمون وسع در ۶ ماه اول سال توسط دولت، امکان انجام صد درصدی این حکم فراهم نشده و صرفا تعداد ۷۸۸.۹۰۱ نفر بدون انجام آزمون وسع تحت پوشش بیمه قرار گرفته‌اند. بر اساس اعلام سازمان بیمه سلامت در پایان سال ۱۴۰۰ حدود ۸ میلیون نفر فاقد پوشش بیمه بوده‌اند.

مبلغ ۱۰۰ میلیارد تومان منابع دریافتی از سازمان هدفمندسازی یارانه‏ها جهت خدمت‏رسانی به افراد دارای معلولیت، تاکنون در راستای اهداف مقرر به مصرف نرسیده و در حساب‏های سازمان بیمه سلامت ایران رسوب شده است.

*رشد تنها یک درصدی ظرفیت تامین برق

در موضوع «نیرو (آب و برق)» طی سنوات ۱۳۹۶ تا ۱۴۰۰ به رغم افزایش ۲۰ درصدی تقاضا، میزان تامین نیروی برق صرفا یک درصد رشد داشته که از مهم‌ترین دلایل بروز تنش در اوج مصرف برق کشور بوده است. انباشت مطالبات صنعت برق از دولت تا پایان سال ۱۴۰۰ به ۱۲۴ هزار میلیارد تومان رسیده و تلفات شبکه تولید، انتقال و توزیع برق در مجموع به ۱۶.۵ درصد رسیده که مهم‌ترین علت میزان بالای تلفات، فرسوده بودن تجهیزات و عدم توسعه و به روزرسانی فناوری‌های مورد استفاده است. این موضوع علاوه بر افزایش قیمت تمام‌شده برق، مدیریت شبکه برق در دوران اوج مصرف را با چالش جدی مواجه می‌کند.

*اجرایی شدن تنها ۱۰ درصد احکام قانون هوای پاک

در بخش «محیط‌زیست» تا پایان سال ۱۴۰۰ تعداد ۱۵۴ طرح تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، به رغم پیشرفت فیزیکی قابل توجه، تاکنون تاییدیه ارزیابی اثرات زیست‌محیطی خود را دریافت نکرده‌اند و از این تعداد برای ۴۳ طرح بزرگ دولتی بدون محاسبه پیامد‌ها و خسارات زیست‌محیطی آن‌ها مجوز زیست‌محیطی جهت ادامه فعالیت توسط هیات دولت صادر شده است. همچنین با توجه به تصویب و ابلاغ قانون هوای پاک در سال ۱۳۹۶، بخش دولتی و حوزه‌های تحت نظارت دستگاه‌های اجرایی انحرافاتی ناشی از ترک فعل مسؤولان دستگاه‌های اجرایی داشته‌اند به طوری که تنها ۱۰ درصد احکام از زمان ابلاغ قانون تاکنون به طور کامل اجرا شده است.

*انضباط‌بخشی به شرکت‌های دولتی

در بخش «انضباط‌بخشی به شرکت‌های دولتی» در سال ۱۴۰۰ تعداد ۱۷۸ شرکت مشمول تعیین تکلیف درباره زیان‌ده بودن طی ۳ سال متوالی یا زیان انباشته بیش از نیمی از سرمایه بوده است، لیکن دولت اقدامی در جهت تعیین تکلیف آن‌ها نکرده است. همچنین تعداد ۲۱۴ دستگاه اجرایی که ملزم به افتتاح حساب نزد بانک مرکزی از طریق خزانه‌داری کل کشور بوده‌اند، اقدامی نکرده‌اند و تعداد ۳۵۹ دستگاه اجرایی نیز دریافت و پرداخت از طریق حساب‌های خود نزد بانک مرکزی را انجام نداده‌اند. گفتنی است در سال ۱۴۰۰ تعداد ۱۷۱ شرکت نیز اقدامی در راستای انجام حسابرسی عملیاتی و ارائه آن به مجمع عمومی توسط شرکت‌های دولتی نکرده‌اند.