عدم تطبیق بودجه ۱۴۰۴ با اهداف و احکام برنامه هفتم

به گزارش مجله خبری نگار، دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، در گزارش «ارزیابی عملکرد برنامه هفتم پیشرفت تا پایان شهریورماه ۱۴۰۴» آورده که نظارت مستمر بر اجرای قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ شد، با توجه به شکاف تاریخی بین اهداف مصوب و نتایج عملی در برنامه‌های پیشین از اهمیت زیادی برخوردار است.

در این گزارش بیان شده که در همین راستا توجه قانون‌گذار در برنامه هفتم به تشکیل نهاد جدید «شورای عالی راهبری برنامه» و انتصاب ناظران اجرایی و مالی دستگاه‌ها، نقطه عطفی در نظام نظارت و ارزیابی عملکرد قانون برنامه محسوب می‌شود.

دولت در پایان شهریورماه ۱۴۰۴ بنابر تکلیف قانونی خود گزارش عملکرد سال اول برنامه هفتم را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کرد. ارزیابی یک‌ساله از اجرای قانون برنامه هفتم نشان می‌دهد که با وجود ایجاد ساختار‌های نهادی و نظارتی جدید، هنوز شکاف میان برنامه‌ریزی و اجرا تا حدی پابرجاست. عدم تطبیق بودجه ۱۴۰۴ با اهداف و احکام برنامه و کمبود منابع مالی، ضعف در نظارت و راهبری مؤثر، عدم پایش مناسب گزارش‌های ناظران، تصویب اسناد تدوینی بدون ارزیابی کیفی مناسب و تدوین نامناسب برش‌های سالانه اهداف کمی از مهم‌ترین چالش‌ها هستند که در صورت تداوم می‌توانند دستیابی به اهداف کلان برنامه را با مشکل مواجه کنند.

در این گزارش بیان شده که هرچند عملکرد شورای عالی راهبری از نظر تشکیل جلسات و پیگیری احکام قابل قبول بوده، اما لازم است تمرکز بیشتری بر نظارت مستمر عملکرد دستگاه‌ها و بهبود کیفیت گزارش‌های ناظران داشته باشد. همچنین تهیه گزارش‌های نظارتی شش ماهه توسط ناظرین اجرایی و مالی، تدوین برنامه سالانه، تقویت ارتباط میان برنامه هفتم و بودجه سنواتی و تغییر ریل شورای عالی راهبری برنامه به وظیفه قانونی یعنی بررسی مستمر عملکرد دستگاه‌ها در عمل به تکالیف برنامه‌ای و اتخاذ سیاست‌های متناسب با قوت و ضعف این اقدامات و هماهنگ نمودن فعالیت دستگاه‌های اجرائی می‌تواند زمینه تحقق اثربخش‌تر اهداف کلان برنامه هفتم را در سال‌های آتی فراهم کند.

در بخش یافته‌های کلیدی این گزارش هم آمده که نظارت بر دستگاه‌ها و گزارش ناظران: شورای عالی راهبری اگرچه در تشکیل جلسات (۲۲ جلسه در یک سال) و پیگیری احکام برنامه فعال بوده، اما تمرکز بیش از حد بر پیاده‌سازی ماده (۱۱۹) (بسته‌های اجرایی) داشته و از وظیفه اصلی خود در نظارت مستمر بر عملکرد دستگاه‌ها و پایش گزارش‌های ناظران تا حدی دور شده است.

همچنین عباراتی در گزارش‌های عملکرد برنامه آمده است که به نظر می‌رسد مغایر با روح حاکم برنامه است: «سازمان برنامه و بودجه کشور، صرفاً راهبری و گردآوری گزارش‌ها را برعهده داشته و مسئولیت مفاد گزارش مذکور بر عهده مقامات مذکور می‌باشد.»

در این گزارش گفته شده که گزارش‌های ناظران اجرایی و مالی صرفاً بر مبنای اظهارات دستگاه اجرایی و عمدتاً فاقد تحلیل و ارزیابی مؤثر از فرآیند اجرایی شدن احکام قانون، تحلیل اثربخشی هزینه‌کرد اعتبارات تخصیص یافته، وضعیت پیشرفت پروژه‌های پیشران و احکام کلیدی به فراخور فصول برنامه در ذیل هر دستگاه اجرایی و موارد حائز اهمیتی از این قبیل می‌باشند.

در بخش دیگری از این گزارش ذکر شده که به‌رغم تاکید ماده ۱۱۸ قانون برنامه، برنامه سال آینده در مجموعه بسیار حجیم گزارش سالانه دولت وجود ندارد و فقدان این سند مانع از اتفاق نظر دولت و مجلس بر محور‌های مشخص برای سال آتی است. طبیعی است فقدان این سند، ارزیابی سال آینده را نیز مختل خواهد کرد. در صورت ارائه برنامه سالانه هم ثبات برنامه حفظ و هم انعطاف اجرایی سالانه ایجاد می‌شود و هم نظارت مؤثرتر خواهد بود و به یک موضوع تشریفاتی تبدیل نخواهد شد.

در این گزارش گفته شده که ارزیابی برش سالانه اهداف نشان می‌دهد که بسیاری از اهداف برای سال اول برنامه، عملاً به گونه‌ای تعیین شده که با عملکرد فعلی مطابقت دارد و تحقق بالای کاذب برای سال اول ایجاد کرده است و بخش بیشتری از بار تحقق اهداف به سال‌های آخر برنامه احاله شده است و شیب رشد مقدار اهداف کمی در سال‌های آخر بسیار بالا در نظر گرفته شده است.

در بخش دیگری از این گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس تصریح شده که تکلیف قانون مبنی بر تدوین سند پشتیبان بودجه رعایت نشده و سند منتشر شده را نمی‌توان با عنوان سند پشتیبان بودجه پذیرفت. واقعیت آن است که ارتباط منسجم و نظام‌مندی بین قانون برنامه هفتم پیشرفت و قانون بودجه سال ۱۴۰۴ وجود ندارد.

در این گزارش بیان شده که ذی‌حساب‌های دستگاه‌های اجرایی به عنوان ناظر مالی انتخاب شده‌اند که مغایر با هدف قانون‌گذار است.

در ادامه و در بخش یافته‌های کلیدی این گزارش هم بیان شده که در گزارش دولت از احکام غیرقابل اجرا جمعاً ۱۳۸ حکم معادل ۱۱ درصد از کل احکام قانون برنامه هفتم پیشرفت ذکر شده است. ارزیابی تطبیقی این گزارش با لایحه برنامه هفتم و مصوبه مجلس حاکی از آن است که ۴۰ مورد از این ۱۳۸ مورد (معادل ۲۹ درصد) که از نظر دولت غیرقابل اجرا دانسته شده است، در لایحه دولت وقت به مجلس ارائه شده بوده است. از منظر دیگر از ۱۳۸ مورد، ۱۲۲ مورد را هدف کمی و ۱۶ مورد را حکم اجرایی تشکیل می‌دهد.

در این گزارش گفته شده که واضح است که تمرکز دولت بر اهداف بوده است و ۳۷ درصد از اهداف کمی که مهم‌ترین اهداف موجود در قانون برنامه هفتم هم بوده است، غیرقابل اجرا دانسته شده است، با توجه به اینکه اهداف و احکام در تناسب با هم تنظیم شده است و دولت محترم صرفاً ً اهداف را غیرقابل اجرا دانسته و نه احکام متناظر را، می‌توان اینگونه برداشت کرد که هدف عمدتاً نظارت‌گریزی است و نه اصلاح برنامه و واقع‌بینانه کردن آن.

نکته قابل توجه، تمرکز اهداف کمی غیرقابل اجرا در مهم‌ترین فصول قانون برنامه است. ۱۰۰ درصد از اهداف فصل اصلاح ساختار بودجه، ۹۳ درصد از اهداف فصل رشد اقتصادی، ۷۵ درصد از اهداف فصل اصلاح نظام بانکی و مهار تورم و ۷۵ درصد از فصل طرح‌های صنعت، معدن و رشد تولید که فصول محوری قانون برنامه هفتم است، غیر قابل اجرا عنوان شده است. در نهایت باید گفت در صورتی که از نظر دولت برخی احکام برنامه در شرایط فعلی قابل تحقق نیست، این احکام باید سریعاً تعیین تکلیف شوند و راه حل آن ارائه لایحه اصلاحی از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی برای بازنگری، تعدیل یا به‌روزرسانی احکام غیر قابل اجراست.

در ادامه این بخش به ارزیابی مجلس شورای اسلامی از عملکرد برنامه هفتم پیشرفت پرداخته شده و آمده که براساس اعلام معاونت نظارت مجلس شورای اسلامی و طبق اظهارنظر کمیسیون‌های تخصص مجلس، عملکرد دولت در سال اول اجرای برنامه به ترتیب فصل ۲ (اصلاح نظام بانکی و مهار تورم با نمره ۴۷ / ۱۴) و فصل ۱ (رشد اقتصادی با نمره ۹۷ / ۱۵) دارای کمترین امتیاز و فصول ۲۱ (سیاست خارجی با نمره ۸۳ / ۷۵) و فصل ۲۴ (تحول قضائی و حقوقی با نمره ۹۳ / ۶۶) دارای بیشترین امتیاز از ۱۰۰ هستند.

در این گزارش گفته شده که با توجه به امتیازات ارزیابی لحاظ شده توسط کمیسیون‌های تخصصی در خصوص عملکرد احکام قانون، در میان دستگاه‌های اجرایی به ترتیب قوه قضاییه، سازمان برنامه بودجه، وزارت نفت و وزارت امور خارجه بهترین عملکرد و بانک مرکزی، فرماندهی نیروی انتظامی، وزارت راه و شهرسازی و وزارت آموزش و پرورش به ترتیب بدترین عملکرد را داشته‌اند.

بخش دیگر این گزارش به نتیجه بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس درخصوص عملکرد قانون برنامه هفتم پیشرفت پرداخته و بیان شده که ارزیابی تحقق احکام قانون برنامه در سال اول حاکی از آن است که ۶۹ حکم (۱۳ درصد) کامل انجام شده، ۶۷ حکم (۱۳ درصد) به صورت بیشتر انجام شده، ۲۲۳ حکم (۴۲ درصد) بخشی انجام شده و ۱۷۱ حکم (۳۲ درصد) نیز به طور کلی انجام نشده‌اند.

در ادامه تصریح شده که در سال نخست برنامه هفتم ۳۶.۳۶ درصد از احکام با درجه اهمیت زیاد یا به‌طور کامل اجرا شده یا بیشتر آن انجام شده است؛ اما همین نسبت برای احکام با درجه اهمیت متوسط برابر با ۲۳.۴۴ درصد و برای احکام با درجه اهمیت اندک معادل ۱۹.۱ درصد است؛ بنابراین تلاش دستگاه‌های اجرایی کشور نیز بر اجرای احکام با درجه تأثیرگذاری بیشتر بر چالش‌های اصلی کشور متمرکز بوده است. ادامه چنین روندی در سال‌های آتی می‌تواند کارایی اجرای احکام برنامه هفتم را ارتقاء دهد و به حل‌وفصل چالش‌های اصلی کشور ختم شود.

در این گزارش آمده که درمیان احکام کاملاً انجام شده یا بیشتر انجام شده، سهم احکام دارای بار مالی بیشتر از احکام فاقد بار مالی است و این نشان می‌دهد که بار مالی به تنهایی نمی‌تواند توضیح دهنده کاستی‌های اجرایی باشد که در سال نخست اجرای برنامه رخ داده است؛ لذا اراده سیاسی یا کمبود توان کارشناسی یا ظرفیت‌های اداری از مهم‌ترین دلایل عدم اجرای کامل احکام برنامه در سال نخست آن بوده است.

در این گزارش گفته شده که بر اساس ارزیابی کیفی اسناد تصویب شده می‌توان گفت: ۸۷ درصد از اسناد مصوب با قانون برنامه هفتم و سایر قوانین دائمی انطباق قابل قبولی دارند. ۶۳ درصد از اسناد مصوب کارایی لازم برای نیل به اهداف را دارند. در ۸۴ درصد از اسناد مصوب، تقسیم کار نهادی مناسب بین دستگاه‌های اجرایی وجود دارد. در ۳۳ درصد از اسناد مصوب، اتخاذ تصمیمات مهم به تعویق افتاده است و به آینده احاله شده است.

در بخش پیشنهادات این گزارش هم به ارائه گزارش‌های ۶ ماهه توسط ناظرین اجرایی و مالی به جهت استمرار در نظارت، ارائه برش یکساله برنامه هفتم برای سال ۱۴۰۵ قبل از تهیه لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ و تدوین لایحه بودجه ۱۴۰۵ بر مبنای رویکردها، الزامات و احکام منابع‌محور قانون برنامه از جمله بند «الف» ماده (۳)، بند «پ» ماده (۱۳) و بند «ب» ماده (۱۱۸)، بیانیه نظارتی مجلس و برنامه یک‌ساله اشاره کرده است.

همچنین در این گزارش به تصویب بودجه ۱۴۰۵ در مجلس منوط به انطباق مناسب با تکالیف و اهداف برنامه هفتم و تغییر ریل شورای عالی راهبری برنامه به وظیفه قانونی یعنی «بررسی مستمر عملکرد دستگاه‌ها در عمل به تکالیف برنامه‌ای و اتخاذ سیاست‌های متناسب با قوت و ضعف این اقدامات»، «هماهنگ نمودن فعالیت دستگاه‌های اجرائی»، «نظارت بر گزارش‌های ناظران اجرایی و مالی» و «رفع موانع پیش رو در تحقق تکالیف برنامه» تاکید شده است.