بررسی مخاطرات سیاستگذاری صنعتی در ایران

به گزارش مجله خبری نگار، رضا موسایی کارشناس اقتصادی گفت: با تغییر دولت و روی کار آمدن کابینه و مدیران جدید، اقتصاددانان و نخبه‌گان در فکر تغییر و تحول در ساختار‌های معیوب کشور هستند و معتقدند نباید اشتباه سیاستگذاری و تصمیم‌های نا درست دولت قبل را تکرار کرد.

وی در مورد سابقه سیاستگذاری صنعتی در ایران و جهان، گفت: سابقه سیاست صنعتی به سال ۱۹۵۰ میلادی بر می‌گردد. در این دوران دیدگاه‌های «ضدبازاری» در جهان شایع شد و بیشتر کشور‌ها (به‌خصوص کشور‌های در حال توسعه) با امید دستیابی به رشد اقتصادی بالاتر، خواهان دولتی بودن فعالیت‌های اقتصادی شدند. طی این دوران و اوایل دهه ۱۹۶۰ اهداف توسعه‌ای در کشور‌ها گسترش یافت و رویکرد مراحل رشد خطی رسو، هارود و دومار غالب شد.

به گفته وی، طی این رویکرد، فرآیند توسعه به‌مثابه مجموعه‌ای از مراحل متوالی رشد اقتصادی در نظر گرفته می‌­شد؛ به ­نحوی ­که، تمامی کشور‌ها می‌بایست این مراحل را طی می‌کردند. به صورت کلی دیدگاه نظریه‌پردازی در این دوره مبتنی بر رشد متوازن بود که بر اساس آن تجهیز زیرساخت­ها مورد تاکید اساسی قرار داشت. در این دوره که مقارن با دهه ۱۳۲۰ تا ۱۳۳۰ است، اساسا در سیاست­گذاری صنعتی ایران به صورت عمومی اقدامی ویژه پیگیری نشده است.

موسایی گفت: با بررسی تجربه ایران در دهه ۱۳۴۰ شمسی می‌بینیم که در این دوره بر اساس سیاست­­های برنامه دوم عمرانی رشد متوازن مورد توجه قرار گرفت. این امر در شرایطی صورت پذیرفت که به دلیل چالش­های مرتبط با رویکرد رشد متوازن در اکثر کشور‌هایی که به نوعی توسعه صنعتی را پیگیری می‌­نمودند رویکرد رشد غیرمتوازن عملیاتی شده بود، بطورکلی در این دوره در کشور پیگیری توسعه صنعتی مبتنی بر توسعه صادرات مورد توجه قرار نگرفت و اساسا مقوله رقابت‌­پذیری مشابه با روند جهانی جایگاهی در سیاست­گذاری صنعتی کشور نداشت.

بعداز آن دوران امیدوارکننده­‌ترین رویکرد برای کشور‌های در حال توسعه دستیابی به سیاست صنعتی موفق، تقلید از ایجاد صنایعی بود که به ­صورت پویا در کشور‌های پیشرفته ­تر در حال رشد بود. اما از آنجاکه کشور‌های پیرو توجهی به سطح درآمدی خود و کشور‌های الگو نداشتند، برنامه‌ریزی‌هایشان بلندپروازانه می‌شد. پیگیری سیاست فوق به معنای حمایت از بی‌شمار شرکت ضعیف در بخش‌های اولویت‌دار بود. دیدگاه مذکور تا حد زیادی در طول برنامه­‌های سوم تا پنجم عمرانی ایران نیز قابل ردیابی است. طی این دوران صنایع سنگین فلزی، شیمیایی، مکانیکی و تاحد الکترونیکی مورد حمایت قرار گرفتند. طی این دوران با الگوبرداری از سیاست­های جایگزینی واردات در دنیا اساسا فضایی برای پرداختن به راهبرد‌های توسعه صنعتی رقابت­‌پذیر و صادرات­‌گرا فراهم نشد. البته از برنامه پنجم عمرانی (به واسطه وقوع شوک نفتی اول و سرریز درآمد‌های ارزی) جریان واردات بسیار آزادتر از قبل شد.

دبیر دفتر مطالعات راهبردی رونق تولید دانشگاه امام صادق (ع) گفت: به صورت کلی می­‌وان بیان داشت که به ویژه در دهه­‌های هشتاد و نود میلادی اساسا سیاست صنعتی (با لحاظ جایگاه موصوف در خصوص دولت) مبتنی بر توسعه صنعتی صادرات­گرا و توام با گسترش رقابت­ پذیری بوده است. مرور تحولات سیاست­گذاری صنعتی در ایران نیز موید تلاش برای کوچک­سازی دولت و آزادسازی قیمت­ها طی برنامه­‌های اول و دوم توسعه‌­ای است. به علاوه، سیاست مشخصی برای توسعه صادرات وجود نداشت، اما جایگزینی واردات همواره پیگیری می‌­شد.

موسایی افزود: در ایران با بیش از دو دهه حاکم بودن دیدگاه ساختارگرایی، عملا تا اوایل دهه ۱۳۸۰ استراتژی مدون و مشخصی در حوزه‌های صنعت و معدن وجود نداشت. اولین تلاش در ایران در خصوص سیاست­های صنعتی مربوط به تکلیف قانونی مشخص شده بر اساس ماده (۱) قانون تمرکز امور صنعت و معدن و تشکیل وزارت صنایع مصوب ۱۳۷۹ بوده است. دیدگاه فکری حاکم بر این استراتژی نئوکلاسیکی و متمرکز بر توسعه صنعتی به صورت افقی بود. سند مذکور در سال ۱۳۸۲ تحت عنوان «مطالعات استراتژی توسعه صنعتی کشور» منتشر شد. این سند عملا اجرا نشد.

به گفته وی، تلاش دوم در این زمینه انتشار «برنامه راهبردی صنعت، معدن و تجارت» در سال ۱۳۹۲ وفق الزامات ماده (۲۱) قانون برنامه چهارم بود که در این خصوص نگاه هدف­گذاری با تاکید بر مداخله عمودی (مبتنی بر هدف­های رشد برای صنایع مختلف) مورد توجه قرار گرفت. این برنامه نیز به دلیل عدم تصویب در مجلس شورای اسامی و همزمانی با تغییر دولت عملیاتی نشد. در سال ۱۳۹۴ تلاش دیگری وفق الزامات ماده (۱۵۰) قانون برنامه پنجم انجام شد و بر این اساس سندی با عنوان «برنامه راهبردی وزارت صنعت، معدن و تجارت» پیگیری شد. طبیعی است که با توجه به دامنه پوشش این برنامه در سطح وزارتخانه لذا در عمل نسبت به یک برنامه جامع توسعه صنعتی در سطح محدودتری قرار می­‌گیرد. همچنین یکی از چالش­های مرتبط با این برنامه آن است که در تعیین اولویت‌­ها صرفا نگاهی معطوف به گذشته داشته و توجه به روند‌های آتی و آینده نگاری در آن (به لحاظ جابجایی تقاضای جهانی، امکان­پذیری شکل­ گیری بلوک­های توسعه‌­ای جدید یا افول برخی صنایع موجود فعلی) در آن مغفول بوده است. لذا، اولویت­‌بندی­های به عمل آمده برای توسعه صادرات صنعتی با اشکال مواجه بوده است.

موسایی در مورد این که فناوری و نوآوری چه نقشی در صنعت ایفا می‌کند، گفت: صنایع کشور به دلیل فناوری‌های قدیمی تولید و فرسودگی تجهیزات، کارآمدی پایینی دارند، به خاطر همین است که هزینه محصولات نهایی برای تولید‌کننده و مصرف‌کننده گران بوده و توان رقابت با نمونه‌های مشابه خود را ندارند.

وی افزود: در سال‌های اخیر تاثیر توسعه فناوری بر بخش صنعت و معدن اهمیت بیشتری یافته است و نمونه‌های متعددی از کشور‌های تازه توسعه یافته را می‌توان یافت که با تولید و صادرات محصولات با فناوری بالا در جمع قدرت‌های اقتصادی قرار گرفته‌اند؛ لذا تئوری‌های مدرن موفقیت اقتصادی یک کشور را عمدتاً در گرو ظرفیت نوآوری و توسعه فناوری می‌دانند. فناوری مزیت صنعتی و تجاری را برای کشور‌ها ایجاد می‌کند و توسعه‌ی نوآوری/فناوری کشور‌ها را می‌توان در توانایی تولید و صادرات محصولات با فناوری‌های پیشرفته یافت. بدون شک در کشور‌هایی مثل ایران که اقتصاد به شدت به موضوع صادرات نفت وابسته است، برای رشد اقتصادی در دراز مدت باید به موضوع تولید و صادرات محصولات با فناوری بالا بیشتر پرداخته شود.

دبیر دفتر مطالعات راهبردی رونق تولید دانشگاه امام صادق (ع) در پاسخ به این که برای رسوخ فناوری در صنعت چه اقدامی می‌توان انجام داد؟، گفت: پیش‌تر تصور بر این بود که هنگامی که نوآوری‌ها به بازار برسند، مکانیزم‌های بخش خصوصی در تعامل با نهاد‌های عمومی، می‌توانند منجر به رسوخ فناوری‌های موجود شوند. در بسیاری از موارد نیز این فرضیه درست بود، اما موارد بسیار دیگری نیز نشان از شکست بازار در این فرایند دارد. کاربران بالقوه با نااطمینانی، هزینه‌های اطلاعات و یادگیری و سایر اثرات بیرونی مواجه هستند که می‌تواند منجر به سرمایه‌گذاری اندک در جذب فناوری‌های موجود شود. در سوی مقابل، عرضه‌کنندگان فناوری نیز ممکن است با هزینه‌های یادگیری، کمبود تجربه و تخصص در بازاریابی یا سایر موانع ساختاری در اشاعه فناوری‌های توسعه داده شده مواجه شوند.

به گفته وی، عوامل سطح سیستم، مانند کمبود استانداردها، موانع مقرراتی، ضعف‌های مکانیزم تأمین مالی و روابط میان‌-شرکتی ضعیف نیز می‌توانند به عنوان محدودکننده رسوخ فناوری عمل نمایند. از همین رو، ابزار‌های سیاستی مختلفی نظیر حمایت‌های مالی، استانداردسازی، پروژه‌های پژوهش مشترک، انتقال فناوری و همکاری میان شرکتی برای ارتقاء رسوخ فناوری در کشور‌های مختلف به کار رفته است. صندوق‌های تخصصی فناوری با ارائه انواع حمایت‌ها از شرکت‌های فناور و دانش‌بنیان در مراحل مختلف توسعه محصول، فرآیند توسعه محصول و تجاری‌سازی ایده را تسهیل می‌کنند. این در حالیست که با توجه به محدودیت منابع و بودجه باید جهت ارائه مشوق‌ها و حمایت‌ها اولویت‌هایی را تعیین نمود؛ بنابراین گام نخست در ارائه هر یک از حمایت‌ها، اولویت‌سنجی برای انتخاب شرکت‌ها، فناوری‌ها یا محصولات بر اساس ارجحیت‌ها، ملاحظات و محدودیت‌های صندوق است.

این پژوهشگر در مورد این که آیا حمایت از شرکت‌های فناور و دانش بنیان، رانت به شمار نمی‌رود، یادآور شد: حمایت گرایی و سیاستگذاری صنعتی به توزیع رانت می‌انجامد؛ اما این توزیع رانت همواره مانع توسعه نیست. بررسی تاریخی نشان می‌دهد که همه تجربیات موفق توسعه صنعتی سطوحی از توزیع رانت را تجربه کرده‌اند.

وی افزود: رانت در کل پاداش اضافه‌ای است که نصیب برخی فعالیت‌ها می‌شود. دولت‌هایی که توانسته‌اند رانت‌های خود را نصیب فعالیت‌هایی کنند که به رشد بلندمدت کشور شتاب می‌بخشد، تجربه‌های موفق سیاستگذاری صنعتی را شکل بخشیده‌اند. به تعبیر دیگر توزیع رانت مولد، رانت ارزش‌افزا و شتاب‌دهنده رشد بلندمدت کلید دستیابی به اهداف توسعه صنعتی است.

موسایی در برابر این پرسش که با توجه به تجربه تدوین ۴ سند توسعه صنعتی، سیاستگذاری صنعتی صحیح چه مشخصه‌ای دارد؟، گفت: باید توجه داشت که سیاستگذاری صنعتی با مخاطرات مهمی روبرو است. این سیاست‌ها از یکسو با اشتباهات سیاستگذاری برای مثال تشخیص اشتباه یا اجرای نادرست و از سوی دیگر با مخاطره رانت‌جویی عوامل اقتصادی و درمجموع با مخاطره اتلاف منابع روبرو است، در نتیجه بهره‌گیری مناسب از آن نیازمند رعایت الزامات آن است.

وی ادامه داد، حمایت از تولید و سیاست صنعتی درست با توزیع رانت مولد درواقع با پاداش‌دهی به فعالیت‌هایی که بیشترین تأثیر را بر ارتقای توان تولید ملی دارد اصلاح ساختار انگیزشی را در عرصه داخلی با تولیدمحوری و در عرصه بین‌المللی با گزینش و تقویت صنایع پیشرو در پیش می‌گیرد. برای توزیع رانت مولد باید الزاماتی را در دو سطح در نظر گرفت:

ارتقای قابلیت‌های نهادی حاکمیت و اصلاح رویه‌های سیاستگذاری صنعتی، به یک معنا دولتی می‌تواند سیاستگذاری صنعتی موفق داشته و از مخاطرات رانت‌جویی و اتلاف منابع در امان بماند که نخبگان سیاسی به لزوم سیاستگذاری صنعتی برای دستیابی به اهداف رفاهی، کسب مقبولیت و اقتدار ملی اعتقاد داشته و میان آن‌ها نوعی اجماع در این زمینه شکل گرفته باشد، کیفیت سازمانی دولت یعنی استقلال دولت از گروه‌های ذینفع و رانت‌جویی آن‌ها تأمین شده باشد و بین دولت‌ها و گروه‌های ذینفع در عین حفظ استقلال نوعی همکاری مستمر و اعتماد شکل گیرد، در باب اصلاح رویه‌های سیاستگذاری صنعتی هم باید گفت حمایت از تولید با اهداف متعددی صورت می‌پذیرد. خودکفایی، حمایت از گروه‌های اجتماعی، تأمین اشتغال و... گاهی به‌عنوان اهداف سیاست‌های صنعتی عنوان می‌شوند، درحالی که سیاست‌های صنعتی صرفاً باید با هدف ارتقای بنیه تولید بهبود تولید صنعتی مدرن و خدمات پشتیبان آن صورت گیرد.