ساختار‌های نوین بازار سرمایه ایران چگونه شکل گرفت

به گزارش مجله خبری نگار/ایران: طرح اصلاح قانون بازار اوراق بهادار ایران مصوب سال ۱۳۸۴ از جمله مواردی است که دولت و مجلس در راستای بهبود عملکرد بازار سرمایه در این سال‌ها پیگیری کرده‌اند. از نظر کارشناسان، قانونی که در سال ۱۳۸۴ به تصویب رسید به‌رغم تمام نکات مثبتی که داشت، به دلیل عدم توجه به برخی جزئیات که در این سال‌ها نمود پیدا کرده است، نیاز به بازنگری دارد. این رویه هر چند در سال‌های گذشته نیز پیگیری می‌شد، اما تا زمان وقوع «سقوط بزرگ» چندان مورد توجه قرار نگرفت.

در واقع لزوم اصلاح ساختار‌های مرتبط با بازار سرمایه زمانی برای همگان مشخص شد که ابزار‌های موجود در مواجهه با یک روند روبه رشد و هیجانی در سال ۱۳۹۹، نتوانست کارایی مناسبی از خود نشان دهد و وجود نقایصی که شاید تا آن زمان به این اندازه متبلور نشده بود، به یکباره منجر به اشاعه یک بحران در سطح ملی شد. بحرانی که سرمنشأ آن نهاد ناظر و تنظیم‌کننده مقررات و تأمین‌کننده زیرساخت‌ها بود.

به هر طریق درست بعد از دست رفتن مقدار قابل‌توجهی از پس‌انداز‌های خرد و عدم تجهیز آن‌ها برای سرمایه‌گذاری در بخش‌های واقعی اقتصاد بود که نظام مدیریتی خواب‌آلود آن زمان، متوجه نقایص بزرگ خود شد و درصدد رفع مشکلات برآمد. مشکلاتی که ضعف ساختار‌های نظارتی و عقب‌ماندگی فناوری‌ها و دانش متناسب با شرایط، ادامه می‌یافت. در این مقطع و با وجود قوانین و سیاست‌های کلی که با شروع دهه ۸۰ شمسی تبیین شده بود، فرهنگ‌سازی و ارتقای دانش مالی نیز که یکی از مهم‌ترین وظایف سازمان بورس و مراجع علمی کشور بود، فقیر ماند تا واکنش اجتماعی در مقابل پدیده بازار از رفتار عقلایی فاصله بگیرد. ورود به حاکمیت شرکتی و لزوم فرهنگ‌سازی برای جامعه حتی در برخی سطوح مدیریتی کشور جدی گرفته نشد و دانشگاه نیز نتوانست وظایف خود را در مورد ایجاد دانش‌های لازم، مطابق با شرایط موجود، به‌درستی ایفا کند.

از آنجایی که برای تغییر مناسب یک ساختار معیوب، توجه به پیشینه و ریشه‌های شکل‌گیری آن بسیار حائز‌اهمیت است، در این نوشته نگاهی گذرا به شکل‌گیری ساختار‌های نوین بازار سهام در ایران خواهیم داشت. بازخوانی تاریخ شکل‌گیری قوانین و مقررات اولیه بازار و همچنین یادآوری اهدافی که سیاستگذاران در آن زمان برای احقاق آن‌ها بازار سرمایه را به شکل کنونی تأسیس کرده‌اند، در این زمان که بحث اصلاح دوباره قوانین بازار سرمایه مطرح است، می‌تواند برای روشن شدن بیشتر ماجرا برای عموم جامعه مفید واقع شود.

زمانی که سیاست‌های کلی نظام به سمت حاکمیت شرکتی تغییر کرد

با ابلاغ سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی از سوی رهبر معظم انقلاب به قوای سه‌گانه، ساختار اقتصاد ایران وارد مرحله جدیدی شد که در آن، شاکله قانونی و اقتصادی ایران از مرحله مدیریت دولتی اقتصاد به سمت حاکمیت شرکتی که مبتنی بر اصول تقویت بخش خصوصی، مشارکت، شفافیت و پاسخگویی است، تغییر جهت داد؛ اما برای اجرای سیاست‌های جدید نیاز به تغییر اساسی در ساختار‌های اقتصادی ایران از جمله بازار‌های سرمایه بشدت احساس می‌شد. در آن زمان قانونی که درسال ۱۳۴۵ توسط خارجی‌ها برای بازارسرمایه ایران نوشته شده بود، اشکالات زیادی داشت. اولین مشکل قانون سال ۱۳۴۵ این بود که نظارت و اجرا به یک سازمان واحد سپرده شده و این امور بحث تعارض منافع را در بازار به وجود آورده بود. موضوع دوم نظارت بر بازار اولیه بود. در قانون ۱۳۴۵ نظارت تنها بر بازار ثانویه محدود می‌شد و سازمان کارگزاران هیچ نظارتی بر تأسیس، افزایش سرمایه و انتشار اوراق برای تأمین مالی شرکت‌های سهامی‌عام نداشت.

در این برهه مجلس، دولت را موظف به تغییرات اساسی در ساختار‌های بازار سرمایه کرد تا با تشکیل زیرساخت‌های متناسب با تکنولوژی‌های روز دنیا و هماهنگ با ساختار‌های ایرانی- اسلامی، عملی کردن سیاست‌های ابلاغی نیز تسهیل شود.

دکتر علی صالح‌آبادی در کتاب خاطرات خود این موضوع را این‌گونه شرح می‌دهد: «درسال ۱۳۸۳ بررسی لایحه جدید بازار اوراق بهادار که توسط دولت به مجلس ارائه شده بود، به مرکز پژوهش‌های مجلس واگذار شد. قرار بود مرکز پژوهش‌ها با دعوت از صاحب‌نظران، ابعاد مختلف این لایحه را بررسی کند و متن نهایی را به کمیسیون اقتصادی مجلس ارائه دهد. درآن زمان من (علی صالح‌آبادی) مدیر تالار منطقه‌ای بورس کرج بودم و به این واسطه در جلسات مرکز پژوهش‌ها شرکت داشتم. پس از برگزاری چندین جلسه و بررسی ساختار بورس‌های جهان، طرح پیشنهادی به صحن علنی مجلس ارائه شد و مجلس نیز در آذر ۱۳۸۴ و پس از چند ماه بررسی، قانون بازار اوراق بهادار را به تصویب نهایی رساند و شورای نگهبان نیز یک روز بعد این قانون را تأیید کرد.»
در قانون جدید ضمن تفکیک نهاد ناظر (سازمان بورس) از نهاد مجری (شرکت بورس، کالا، فرابورس و انرژی) نظارت سازمان بورس و اوراق بهادار بر بازار اولیه تقویت شد تا تأمین مالی بخش واقعی اقتصاد از بازار سرمایه پررنگ‌تر شود. همچنین دراین قانون به سازمان بورس و اوراق بهادار اجازه طراحی و تصویب ابزار‌های جدید با تصویب شورای‌عالی بورس، داده شد. خلأ دیگری که در قانون ۱۳۴۵ وجود داشت این بود که سازمان کارگزاران امکان توسعه نهاد‌های مالی جدید را نداشت و تنها نهاد مالی که در قانون تعریف شده بود سازمان کارگزاران بود که بر بازار ثانویه نظارت می‌کرد، اما در مورد سایر نهاد‌های مالی (هلدینگ‌ها، شرکت‌های سرمایه‌گذاری، سبدگردانی‌ها و غیره) خلأ قانونی وجود داشت که در قانون ۱۳۸۴ تا حدی این خلأ برطرف شد. موضوع مهم دیگر امکان ایجاد بورس‌های جدید در کشور بود که در قانون قبلی به آن توجه نشده بود و با تصویب این قانون، فرابورس و بورس کالا و انرژی شکل گرفتند. قانون سال ۱۳۸۴ امکان مقررات‌گذاری در بازار سرمایه را به شورای‌عالی بورس و سازمان بورس داد که با توجه به خلأ قانون ۱۳۴۵ در بحث شفافیت، بیشتر مقررات پیرامون بحث شفافیت تبیین شد.

درقانون جدید شرکت‌ها موظف شدند صورت‌های مالی سه، شش‌ماهه و سالانه خود را به صورت حسابرسی شده برای عموم منتشر کنند و سازمان بورس بر این موضوع نظارت می‌کرد.

بحث ضمانت‌های اجرایی مقررات نیز از دیگر خلأ‌هایی بود که با تصویب قانون جدید برطرف می‌شد. تا قبل از سال ۱۳۸۴ اگر شرکتی به سازمان کارگزاران اطلاعات نمی‌داد این سازمان هیچ اقدامی نمی‌توانست انجام دهد، اما در قانون جدید دستکاری بازار، فعالیت بدون اخذ مجوز و استفاده از اطلاعات نهایی، همگی جرم شناخته شده بود.

شروع عملیات اجرایی

با ایجاد ساختار قانونی، اولین موضوعی که در دستور کار قرار می‌گیرد تأسیس سازمان بورس به‌عنوان نهاد ناظر و جایگزینی آن با سازمان کارگزاران بورس است که با انتخاب اعضای هیأت‌مدیره و رئیس این سازمان توسط شورای‌عالی بورس، کار آغاز می‌شود.

در فروردین ۱۳۸۵ دکتر دانش جعفری وزیر وقت اقتصاد؛ اعضای هیأت‌مدیره و رئیس سازمان بورس را به شورای‌عالی بورس پیشنهاد می‌دهد و شورا نیز آن را تصویب می‌کند و بعد از آن هیأت‌مدیره، صالح‌آبادی را به‌عنوان رئیس هیأت‌مدیره و رئیس سازمان بورس انتخاب می‌کند تا ایشان وظیفه نصب ساختار جدید بازار سرمایه را به عهده بگیرد. شورای‌عالی بورس نیز طبق قانون جدید، اعضا و ساختار متفاوتی داشت و نحوه انتصاب اعضای آن نیز متفاوت بود. به این معنا که ترکیب اعضای شورای جدید از برخی اشخاص حقوقی شامل وزرای اقتصاد و بازرگانی، رئیس کل بانک مرکزی، دادستان کل کشور یا معاونانش، رئیس اتاق تعاون و رئیس اتاق بازرگانی و سه نفر از خبرگان مالی از بخشی که به پیشنهاد وزیر اقتصاد و تصویب هیأت دولت انتخاب می‌شدند، تشکیل می‌شد.

صالح‌آبادی بعد از انتصاب خود، برای تشکیل سازمان بورس نیرو‌های شاغل در سازمان کارگزاران را به سازمان جدید منتقل کرده و در کنار آن‌ها نیرو‌های جوان و متخصص را نیز به مجموعه اضافه می‌کند. در نمودار سازمانی و اساسنامه سازمان بورس که در سال ۱۳۸۴ به تصویب شورای‌عالی بورس و بعد‌ها به تصویب هیأت‌دولت می‌رسد، چهار معاونت شامل معاونت نظارت بر بورس‌ها و ناشران، معاونت نظارت بر نهاد‌های مالی، معاونت حقوقی، معاونت اجرایی و سه مدیر مستقل شامل مدیر روابط عمومی و امور بین‌الملل، مدیر پژوهش، توسعه و مطالعات اسلامی و مدیریت حراست در نظر گرفته می‌شود.

پس از آن و بر اساس قانون جدید، هیأت داوری بازار اوراق بهادار که به اختلافات در بازار سرمایه رسیدگی می‌کرد و همچنین هیأت رسیدگی به تخلفات تا تاریخ ۱۷ خرداد سال ۱۳۸۵ شکل می‌گیرد. کمیته تأیید صلاحیت که به صلاحیت مدیران نهاد‌های مالی رسیدگی می‌کرد و نیز کمیته سازش که طبق قانون مسئولیت به سازش رساندن طرفین دعوی در اختلافات قبل از ارجاع آن‌ها به هیأت داوری را برعهده داشت، در همان تاریخ تشکیل و بعد از آن ایجاد بازار اولیه در دستور کار قرار می‌گیرد که بر این اساس مدیریت نظارت بر بازار اولیه در ذیل معاونت نظارت بر بورس‌ها و ناشران ایجاد می‌شود. همچنین با اداره ثبت شرکت‌ها هماهنگی می‌شود تا افزایش سرمایه و تأسیس شرکت‌های سهامی‌عام با مجوز سازمان بورس و اوراق بهادار ثبت شود و به این ترتیب سازمان بورس و اوراق بهادار با شناخت ساختار‌های خود برای انجام اصلاحات بعدی مهیا می‌شود.

تأسیس شرکت بورس و اوراق بهادار تهران

در اردیبهشت سال ۱۳۸۵ پیشنهاد تأسیس شرکت بورس و اوراق بهادار تهران در قالب شرکت سهامی‌عام به شورای‌عالی بورس ارائه می‌شود که شورا نیز آن را در خرداد ۱۳۸۵ تصویب می‌کند تا بورس و اوراق بهادار تهران از یک سازمان عضو‌محور به یک شرکت سهامی‌عام تبدیل شود. موضوعی که در این میان مطرح است نحوه واگذاری سهام شرکت به افراد است که نهایتاً ۴۰ درصد سهام به کارگزاری‌ها، ۴۰ درصد به شرکت‌های سرمایه‌گذاری و ۲۰ درصد به عموم مردم واگذار و به این ترتیب شرکت بورس با سرمایه ۱۵ میلیارد تومانی در سال ۱۳۸۵ تأسیس می‌شود و مسئولیت عملیاتی بازار به تدریج از شرکت کارگزاران به این شرکت انتقال می‌یابد. همچنین در سال ۱۳۸۶ بخشی از نظارت‌های مربوط به کارگزاری‌ها به شرکت بورس و اوراق بهادار تهران منتقل می‌شود. لازم به ذکر است طبق ماده ۵۹ قانون جدید هیچ سهامداری نمی‌توانست بیش از ۲.۵ درصد از سهام شرکت را دراختیار داشته باشد.

با شکل‌گیری شرکت بورس اجرای اصل ۴۴ و واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی و عموم مردم آغاز می‌شود. بستر بورس در این زمان باعث شد تا عرضه شرکت‌های مشمول اصل ۴۴ در فضایی شفاف و به دور از رانت‌های اطلاعاتی به مردم فروخته شود. شرکت بورس برای عرضه بدون نقص شرکت‌ها باید با سازمان خصوصی‌سازی هماهنگ می‌شد. در آن سال‌ها شرکت‌ها از شفافیت مناسبی برای عرضه در بورس برخوردار نبودند و ساختار مالی و حسابرسی آن‌ها مطابق با استاندارد‌های موردنظر نبود. برای مثال بانک‌ها قبل از اینکه وارد بورس شوند وضعیت شفاف و مناسبی نداشتند.

آن‌ها صورت‌های مالی خود را با یک سال تأخیر آماده می‌کردند و اصلاً گزارش‌دهی منظمی نداشتند، اما بعد از اینکه وارد بورس می‌شدند به تدریج ساختار‌های خود را اصلاح کردند که بخش‌های مالی آن‌ها را تقویت کرد. با شکل‌گیری بورس اوراق بهادار، در مراحل بعدی بورس کالا (با ادغام بورس فلزات و کشاورزی)، فرابورس (در راستای سامان‌بخشی به معاملات خارج از بورس) و بورس انرژی (به جهت تقویت صادرات و تبدیل شدن به مرجع قیمت‌گذاری محصولات نفتی) تأسیس می‌شوند که هر کدام در این سال‌ها نقش بسزایی در تحقق امر شفافیت در کشور ایفا کرده‌اند که روزنامه «ایران» در آینده به بررسی ساختار‌های قانونی و روند شکل‌گیری آن‌ها به‌طور جداگانه خواهد پرداخت.