مرکز پژوهش‌های مجلس: مذاکرات وین به توافقی زودهنگام منجر نمی‌شود

به گزارش مجله خبری نگار، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «مذاکرات وین: تقابل اراده‌ها و جنگ روایت‌ها» به موضوع مذاکرات اخیر ایران با ۱+۴ پرداخت.

در بخش چکیده این گزارش آمده است:

انگیزه اصلی جمهوری اسلامی ایران برای ورود به مذاکرات وین، تحقق هدف مندرج در بند «۲۹» برجام یعنی «عادی‌سازی روابط اقتصادی و تجاری» بود. با این‌حال، نتایج ۶ دور اول گفتگو‌های وین به‌دلیل عدم اراده آمریکا برای لغو مؤثر همه تحریم‌ها و ارائه تضمین به‌لحاظ اقتصادی، منافع ملی جمهوری اسلامی ایران را تأمین نمی‌کرد.

به‌دلیل عدم انتفاع اقتصادی، تجدیدنظر درباره پیش‌نویس ۶ دور قبلی مذاکرات یک ضرورت برای جمهوری اسلامی ایران محسوب می‌شد، ولی آمریکا ـ حتی پیش از تدوین متن جدید در تهران ـ با ایجاد کمپین روانی خواسته ایران را «زیاده‌خواهانه و فرابرجامی» معرفی کرد. درحالی که، طبق برجام و قطعنامه ۲۲۳۱، آمریکا علاوه‌بر رفع تحریم‌های مقرر در ضمیمه ۲ برجام باید از اتخاذ اقداماتی که مانع از عادی‌سازی روابط اقتصادی و تجاری با ایران می‌شود، خودداری نماید.

آمریکا برای تغییر محاسبه جمهوری اسلامی ایران و وادار ساختن آن به عقب‌نشینی از خواسته لغو تحریم‌ها و ارائه تضمین، به‌صورت همزمان تلاش دارد تا از تاکتیک دیپلماسی برای «مقصرسازی» ایران، از اعمال تحریم جدید و ابراز آمادگی در جهت اجرای سخت‌گیرانه‌تر تحریم برای «مأیوس کردن» ایران و درنهایت از تهدید به حمله نظامی برای «ایجاد هراس» از پیشرفت برنامه هسته‌ای استفاده کند.

چالش اصلی رویکرد «فشار هوشمند» دولت بایدن و تهدید به اجرای برنامه جایگزین (Plan B) این است که افزایش فشار به ایران ـ همانند آنچه بعد از ترور شهید فخری‌زاده یا اقدام خرابکارانه اخیر در نطنز رخ داد ـ می‌تواند نتایج معکوسی داشته باشد و بیش از آنکه ایران را وادار به عقب‌نشینی نماید، به واکنش تقابلی آن و تحمیل هزینه به طرف مقابل منجر شود.

اگرچه تاکنون در وین توافقی حاصل نشده، ولی الگوی رفتاری جمهوری اسلامی ایران منجر به شکل‌گیری این درک شده است که اعمال فشار علیه ایران بدون هزینه و پاسخ نخواهد بود. ایجاد چنین نگرشی را می‌توان مهم‌ترین دستاورد جمهوری اسلامی ایران در خلال گفتگو‌های وین دانست که منجر به تقویت توان بازدارندگی ایران شده است.

دستیابی به نتیجه مطلوب در وین در گرو آن است که چه کسی اراده قوی‌تری داشته و در خلق روایت از توانمندی بیشتری برخوردار است.

رویکرد ایران در مذاکره باید برمبنای مفهوم «انتفاع ملموس» و عادی‌سازی روابط اقتصادی و تجاری باشد. نگرش صرفاً حقوقی به مقوله رفع تحریم و درخواست لغو برخی از دستورات اجرایی، توقف اجرای قوانین کنگره و تغییر در برخی از دستور‌العمل‌های اوفک که در دوره زمانی ریاست‌جمهوری ترامپ علیه ایران اعمال شده است لزوماً منجر به انتفاع اقتصادی از توافق و استمرار مزایای ایران در بلندمدت نمی‌شود.

همچنین در بخش مقدمه این گزارش هم آمده است:

با گذشت نزدیک به یک سال از روی‌کار آمدن دولت بایدن، آمریکا به برجام بازنگشته و از رفع مؤثر تحریم‌ها خودداری می‌ورزد. ایده اصلی دولت بایدن این بود که با اعمال «فشار هوشمند» یا همان «ترکیب دیپلماسی و چندجانبه‌گرایی با کمپین فشار حداکثری» ایران را وادار به پذیرش «توافق قوی‌تر و طولانی‌تر» کند. به همین دلیل، دولت بایدن بیش از آنکه به‌دنبال بازگشت فوری به برجام باشد در پی طراحی سازوکاری بود که چگونه می‌توان توافق هسته‌ای را به بستری برای دستیابی به تبدیل توافقی جامع برای مهار ایران کرد. تیم مذاکره‌کننده آمریکا با چنین هدفی در فروردین‌ماه ۱۴۰۰ وارد مذاکرات وین شد و پیش‌نویسی را برای گفتگو درباره دو موضوع اصلی مذاکره یعنی «تحریم» و «برنامه هسته ای» ارائه کرد که طبق آن از یکسو آمریکا با حفظ بخش مهمی از تحریم‌ها به‌دنبال استمرار اهرم فشار علیه ایران و ازسوی دیگر به بهانه «آستانه گریز یک‌ساله» خواستار محدودیت‌های فنی و نظارتی فرابرجامی ازجمله تخریب سانتریفیوژ‌های نسل جدید و زنجیره ساخت این ماشین‌ها بود.

استراتژی دولت بایدن برای «ارائه امتیاز کمتر و تحمیل محدودیت بیشتر» تبدیل به مهم‌ترین گره مذاکرات وین در ۶ دور قبلی شد. ارزیابی دبیرخانه شورای‌عالی امنیت ملی در قالب کمیته تطبیق برجام از متن حاصل از ۶ دور پیشین وین نیز این بود که این متن انطباق کاملی با سیاست حرف قطعی و قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها نداشته و منافع جمهوری اسلامی ایران را تأمین نمی‌کند. ازاین‌رو، ضرورت دارد تا ضمن بازبینی روند‌های گذشته، برای تأمین منافع ملی و اطمینان از رفع مؤثر تحریم‌ها اصلاحاتی در متن پیش‌نویس ۶ دور قبلی انجام شود. با آغاز دور جدید گفتگو‌ها در وین باید این موضوع به‌دقت مورد واکاوی قرار گیرد که آمریکا چه رویکردی در پیش گرفته است و ایران باید به‌دنبال چه هدفی باشد.

رویکرد آمریکا در قبال گفتگو‌های وین؛ تلاش برای تغییر محاسبات ایران

ایجاد وقفه در مذاکرات وین، آمریکا را به این جمع بندی رساند که جمهوری اسلامی ایران از نتایج وین راضی نیست. با این‌حال، از نگاه دولت بایدن این ابهام وجود دارد که جمهوری اسلامی ایران به‌دنبال دستیابی به چه هدفی در گفتگو‌های وین است. در پاسخ به این سؤال، سه فرضیه در آمریکا در تحلیل رویکرد احتمالی ایران در قبال مذاکرات شکل گرفت:

اول، دولت جدید در ایران به‌دلیل ملاحظات سیاسی و ایجاد تمایز با دولت قبلی به‌دنبال دستیابی به توافقی است که اندکی بهتر از نتایج به‌دست آمده در ۶ دور قبلی وین باشد.

دوم، ایران در پی مذاکره مجددِ پیش نویس دور‌های قبلی مذاکرات وین و طرح درخواست‌های حداکثری و فرابرجامی است. زیرا، ایران از یکسو به‌دلیل بهبود وضعیت فروش نفت و دسترسی به پول‌های بلوکه شده و پیشرفت‌های فنی در برنامه هسته‌ای گذر زمان را به سود خود می‌داند و ازسوی دیگر این نگرش درباره ابزار‌های فشار آمریکا وجود دارد که دولت بایدن نه اراده استفاده از گزینه نظامی را دارد و نه اعمال تحریمِ اثرگذار در کوتاه‌مدت امکانپذیر است.

سوم، نارضایتی از عدم رفع تحریم‌ها و تجربه خروج ترامپ از برجام ایران را به این نتیجه رسانده است که به‌دنبال عبور از برجام و دستیابی به توافقی جدید باشد.

آمریکا برمبنای رویکرد «فشار هوشمند» در مواجهه با وضعیت جدید از طرفی با اعلام آمادگی برای انجام «مصالحه محدود درباره متن ۶ دور قبلی» یا «مذاکره درباره توافقی متفاوت از برجام» (در قالب توافق موقت (کمتر در برابر کمتر) و توافق جامع (بیشتر در برابر بیشتر)) تلاش کرد تا بستر مذاکره و توافق را حفظ کرده و خود را حامی راه حل دپیلماتیک معرفی کند و از طرف دیگر قصد دارد با تهدید به اجرای برنامه جایگزین (Plan B) ایران را تحت فشار قرار دهد.

مقصود آمریکا از برنامه جایگزین، افزایش فشار سیاسی، اقتصادی و تهدید نظامی علیه ایران است. از منظر سیاسی، آمریکا در پی استفاده از تاکتیک «مقصرسازی» برای همراه ساختن چین و روسیه و ایجاد اجماع علیه ایران است. آمریکا در اجرای این تاکتیک تلاش می‌کند روایتی از رفتار ایران ارائه دهد که در ظاهر در تضاد با اراده سیاسی ایران برای پایبندی به توافق هسته‌ای و ناسازگار با ادعای آن مبنی‌بر جدیت در مذاکره باشد. برای مثال، آمریکا در موضعی غیرمنطقی، درخواست ایران برای رفع مؤثر تحریم‌ها را اقدامی «فرابرجامی و زیاده‌خواهانه» معرفی و پیشرفت برنامه هسته‌ای را به‌منزله افزایش ریسک اشاعه‌ای تفسیر می‌کند. درحالی که نه تنها خواسته ایران برای لغو تحریم‌ها طبق بند «۲۹» برجام یعنی تعهد دیگر اعضای توافق به «عادی‌سازی روابط اقتصادی و تجاری» ایران است، بلکه همواره در گزارش‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی این موضوع تأکید می‌شود که هیچ انحرافی در برنامه هسته‌ای ایران به سمت اهداف غیرصلح‌آمیز رخ نداده است. با وجود این، برخلاف واقعیت، آمریکا با ارائه روایتی نادرست از نیات و اهداف برنامه هسته‌ای ایران تلاش می‌کند پیشرفت‌های حاصل از قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها را ـ که یکی از مهم‌ترین نقاط قوت تیم مذاکره‌کننده ایران است ـ از طریق فضاسازی رسانه‌ای تبدیل به نقطه ضعف و بهانه‌ای برای ایجاد اجماع بین‌المللی علیه ایران نماید.

از منظر اقتصادی، آمریکا برای اعمال فشار بیشتر به ایران به‌دنبال اجرای سخت گیرانه‌تر تحریم‌ها و کاهش منابع درآمدی آن است. در همین راستا، دولت بایدن به‌دنبال اعزام تیمی از وزارت خزانه‌داری آمریکا به شرکای اصلی تجاری ایران ازجمله امارات، چین، ترکیه و مالزی است تا به شرکت‌ها و بانک‌های این کشور‌ها هشدار بدهد که در صورت استمرار روابط بانکی و تجاری با ایران و کمک به آن در دور زدن تحریم‌ها در معرض ریسک مالی قابل‌توجهی قرار خواهند گرفت. علاوه‌بر این، آمریکا ضمن استمرار تحریم افراد و نهاد‌های ایرانی به‌دنبال آن است تا در صورت ضرورت، همکاری اروپا برای اعمال فشار اقتصادی چندجانبه علیه ایران را ـ از وضع تحریم‌های جدید گرفته تا فعال‌سازی مکانیسم ماشه ـ فراهم آورد.

از منظر نظامی، آمریکا و رژیم صهیونیستی از تهدید به حمله نظامی در صورت شکست مذاکرات استفاده می‌کند. با این‌حال، تهدید به استفاده از گزینه نظامی علیه تأسیسات هسته‌ای یک عملیات روانی برای جلوگیری از واکنش ایران به فشار‌های سیاسی و اقتصادی آمریکاست. به همین دلیل، تلاش می‌شود تا با موضع‌گیری مقامات ارشد نظامی آمریکا، برگزاری رزمایش هوایی و افزایش رفت و آمد هواپیما‌های نظامی به منطقه غرب آسیا، جمهوری اسلامی ایران تهدید نظامی را معتبر تلقی کند.

هدف از اعمال فشار اقتصادی و سیاسی به ایران و تکرار موضوع برنامه جایگزین (Plan B) توسط آمریکا ایجاد تغییر در محاسبات ایران است. به‌عبارت دیگر، رویکرد دولت بایدن آن است که از طریق تشدید فشار، نخبگان و افکار عمومی را به این جمع‌بندی برساند که اولاً گذشت زمان به سود ایران نیست و امکان حفظ ثبات اقتصادی در بلندمدت وجود ندارد. ثانیاً آمریکا تحت فشارِ رشد برنامه هسته‌ای عقب‌نشینی نخواهد کرد و ایران نمی‌تواند به توافقی بهتر دست یابد. ثالثاً ایران در صورت ادامه این مسیر متحمل هزینه خواهد شد. از‌این‌رو، هدفگذاری نهایی کمپین فشار روانی آمریکا وادار ساختن ایران به کاهش سرعت پیشرفت برنامه هسته ای، عقب‌نشینی از تجدیدنظر درباره پیش‌نویس توافق وین و طرح مطالبه «لغو همه تحریم ها» و پذیرش یک توافق فوری در قالب برجام یا توافق موقت است.

چالش اصلی رویکرد دولت بایدن و تهدید به اجرای برنامه جایگزین این است که افزایش فشار به ایران ـ همانند آنچه بعد از ترور شهید فخری‌زاده یا اقدام خرابکارانه اخیر در نطنز رخ داد ـ می‌تواند نتایج معکوسی داشته باشد و بیش از آنکه ایران را وادار به عقب‌نشینی نماید، به واکنش تقابلی آن و تشدید تنش منجر شود. برخلاف اقدامات اقتصادی آمریکا که نیاز به زمان طولانی برای اثرگذاری دارد، جمهوری اسلامی ایران طیفی از گزینه‌های فنی و نظارتی فوری ازجمله توقف کامل نظارت‌های فراپادمانی (به‌ویژه در ارتباط با توقف ضبط دوربین‌های نظارتی آژانس در سایت‌های هسته ای)، راه‌اندازی کارخانه اورانیم فلزی، افزایش سطح غنی‌سازی به ۹۰ درصد و افزایش سرعت ساخت و نصب ماشین‌های نسل جدید را در اختیار دارد که می‌تواند آمریکا را تحت فشار قرار دهد.

در حوزه اقدامات سیاسی و رسانه‌ای نیز اگرچه آمریکا و برخی از کشور‌های اروپایی تهدید به بازگشت به دوره زمانی سال‌های ۲۰۰۵ و ۲۰۰۶ و ارجاع پرونده ایران به شورای امنیت سازمان ملل می‌کنند، ولی شرایط امروز با یک دهه گذشته متفاوت است؛ به‌دلیل تنش در روابط آمریکا با چین و روسیه احتمال صدور قطعنامه علیه ایران کمتر است؛ حتی در صورت بازگشت قعطنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل وضعیت اقتصادی ایران تغییر محسوسی نخواهد کرد. زیرا، تجربه اجرای تحریم‌ها در دوره قطعنامه‌های سازمان ملل و دوره کمپین فشار حداکثری نشان می‌دهد اثرگذاری تحریم‌های شورای امنیت کمتر از تحریم‌های یک‌جانبه آمریکاست و درنهایت، برنامه هسته‌ای ایران پیشرفت چشمگیری نسبت به سال ۲۰۰۶ پیدا کرده است. بنابراین، درصورت تشدید تنش اگر معادله دیروز «تحریم در برابر سانتریفیوژ» بود، معادله امروز «تحریم در برابر ظرفیت غنی‌سازی (سو)» است. به‌عبارت دیگر، به‌دلیل دستاورد‌های دانشی جدید در عرصه هسته‌ای، جمهوری اسلامی ایران می‌تواند در زمان کمتر و با تعداد ماشین‌های محدودتر، ظرفیت غنی‌سازی بیشتری نسبت به دوره قبل از برجام داشته باشد.

رویکرد ایران در قبال گفتگو‌های وین؛ دیپلماسی مقتدرانه برای تضمین انتفاع اقتصادی

توافق یا عدم توافق محل چالش نیست، بلکه مسئله این است که جمهوری اسلامی ایران برای دستیابی به پیشرفت چه نیاز‌ها و اهدافی دارد. پاسخ به این سؤال مشخص می‌کند که جمهوری اسلامی ایران با چه رویکردی در میز مذاکره حاضر شود و دنبال کسب چه خواسته‌هایی باشد و در فضایی خارج از گفتگو‌های وین در پی تلاش برای تحقق کدام راه حل‌ها برای خنثی‌سازی تحریم و قرارگیری در ریل پیشرفت اقتصادی باشد.

با توجه به تجربه دوره اجرای برجام و خروج آمریکا از آن، نه دستیابی به توافق به‌معنای توسعه اقتصادی است نه عدم توافق به‌معنای فروپاشی اقتصادی. گذشت زمان نیز به‌معنای استمرار وضع موجود یا بدتر شدن وضعیت اقتصادی نیست، بلکه مذاکره باید در یک مسیر موازی و همزمان با تلاش برای خنثی‌سازی تحریم پیگیری شود. نگرانی از وخامت شرایط اقتصادی در صورت عدم توافق ناشی از این نگرش نادرست است که تصور می‌شود بدون برجام و توافق امکان بهبود وضعیت وجود ندارد. درحالی که، به‌دلیل عدم اطمینان از پایبندی طرف مقابل به تعهدات، نتایج حاصل از هر نوع توافقی ناپایدار و محدود است و نمی‌توان برنامه اداره کشور و توسعه اقتصادی را معطل آن کرد.

نتیجه ۶ دور اول مذاکرات وین نیز چیزی بیش از یک معامله کوتاه‌مدت (حداکثر تا سال ۲۰۲۵) تهاتری «نفت در برابر کالا» نبود. توافق وین در صورت اجرا نه‌تن‌ها به عادی‌سازی روابط اقتصادی و تجاری ایران منجر نمی‌شد، بلکه به‌دلیل حفظ بیش از یک‌سوم تحریم‌ها و ریسک بالای خروج مجدد آمریکا از توافق منافعی کمتر از توافق برجام در سال ۲۰۱۵ برای ایران در پی داشت. آنچه در ۶ دور قبلی به‌دست آمده بود، نگرانی شرکت‌ها و بانک‌های متوسط و بزرگ بین‌المللی برای برقراری روابط مالی و تجاری با ایران و حتی سرمایه‌گذاری میان‌مدت را رفع نمی‌کرد. توافق برای ایران زمانی ارزش دارد که نتایج قابل‌توجه و ملموس اقتصادی داشته باشد. در غیر این‌صورت، عقب‌نشینی از برنامه هسته‌ای صرفاً ایران را در موضع ضعف و فشار بیشتر قرار می‌دهد.

رویکرد ایران در مذاکره باید برمبنای مفهوم «انتفاع ملموس» و عادی‌سازی روابط اقتصادی و تجاری باشد. نگرش صرفاً حقوقی به‌مقوله رفع تحریم و درخواست لغو برخی از دستورات اجرایی، توقف اجرای قوانین کنگره و تغییر در برخی از دستور‌العمل‌های اوفک که در دوره زمانی ریاست‌جمهوری ترامپ علیه ایران اعمال شده است، لزوماً به انتفاع اقتصادی از توافق و استمرار مزایای ایران در بلندمدت منجر نمی‌شود. تا زمانی که ما‌به‌ازای ملموس، سنجه پذیر و قابل راستی‌آزمایی برای عملیات رفع تحریم‌ها تعریف نشود نمی‌توان از آثار اقتصادی و مالی آن اطمینان داشت.

فلسفه اصلی برجام برای ایران این بود که تحریم‌های اقتصادی لغو و فعالیت‌های تجاری و مالی ایران عادی شود. با این‌حال، بدعهدی طرف‌های مقابل در اجرای تعهدات خود در زمینه تحریم‌ها رفع و تجربه خروج از توافق هسته‌ای در دوره ترامپ، آورده و بهره اقتصادی برجام برای ایران را با مانع مواجه کرد. به این ترتیب به صرف بازگشت آمریکا به برجام نه‌تن‌ها «ریسک همکاری» با ایران از بین نمی‌رود، بلکه «امکان همکاری» مالی و تجاری رسمی با ایران نیز به‌دلیل حفظ بخشی از تحریم‌ها ازجمله تحریم یوترن (U-TURN) میسر نمی‌شود. از‌این‌رو، «لغو مؤثر تحریم ها» و «دریافت تضمین» نه‌تن‌ها زیاده‌خواهانه نیست، بلکه شرط واقع‌بینانه، منطبق بر تجربه سالیان اخیر و حداقلی ایران به‌منظور انتفاع اقتصادی از برجام است. با این‌حال، باید توجه داشت که حتی در صورت تحقق چنین هدفی در مذاکرات، رفع تحریم‌ها شرط کافی برای پیشرفت اقتصادی کشور نیست. پیشرفت، مستلزم برخورداری از برنامه توسعه‌ای و استفاده حداکثری از فرصت‌های بین‌المللی ازجمله بهره‌مندی از ظرفیت همسایگان و قدرت‌های نوظهور است.

جمع‌بندی

با توجه به سابقه آمریکا در نقض تعهدات خود در قبال برجام و تلاش این کشور برای انعقاد توافقی یک‌طرفه و ناقص، نتیجه این مذاکرات به یک توافق زودهنگام و پایدار منجر نخواهد شد. از طرف دیگر، به‌دلیل آنکه آمریکا جایگزین مناسبی برای برجام ندارد، عدم دستیابی به توافق در میان‌مدت نیز به‌معنای فروپاشی برجام نخواهد بود.

دستیابی به نتیجه مطلوب در وین در گرو آن است که چه کسی اراده قوی تری داشته و در خلق روایت از توانمندی بیشتری برخوردار است. آمریکا در پی آن است تا از طریق تهدید به تشدید فشار اقتصادی، سیاسی و نظامی جمهوری اسلامی ایران را وادار به تغییر محاسبه و تجدیدنظر درباره «رفع مؤثر تحریم ها» کند و با استفاده از ابزار دیپلماسی، ایران را مقصر و مانع دستیابی به توافق معرفی کند. برای مثال، آمریکا در طول چند ماه گذشته تلاش کرد تا مبدأ زمانی و عامل بن‌بست در گفتگو‌های وین را تغییر دهد. درحالی که منشأ این بحران، خروج آمریکا از برجام و عدم اراده دولت بایدن برای رها کردن کمپین فشار حداکثری و رفع تحریم‌ها بود، چنین وانمود شد که علت بن‌بست در مذاکره «خواسته‌های ایران در مسئله تحریم هاست».

اگرچه تاکنون در وین توافقی حاصل نشده، ولی الگوی رفتاری جمهوری اسلامی ایران منجر به شکل‌گیری این درک شده است که اعمال فشار علیه ایران بدون هزینه و پاسخ نخواهد بود. ایجاد چنین نگرشی را می‌توان مهم‌ترین دستاورد جمهوری اسلامی ایران در خلال گفتگو‌های وین دانست که به تقویت توان بازدارندگی ایران منجر شده است. پیش از این ـ به‌خصوص در دوره ترامپ ـ چنین تصور می‌شد که جمهوری اسلامی ایران تحت فشار شدید اقتصادی و تهدید نظامی عقب‌نشینی خواهد کرد. این درک راهبردی از ایران نقش مهمی در خروج آمریکا از برجام داشت. از‌این‌رو، پیش از بازگشت آمریکا به برجام ضرورت داشت تا این نگاه ایجاد شود که ایران در برابر فشار نه‌تن‌ها عقب‌نشینی نخواهد کرد، بلکه واکنش آن می‌تواند نتایج معکوسی برای آمریکا و رژیم صهیونیستی در پی داشته باشد. تقویت این درک از ایران یکی از مهم‌ترین پایه‌های تأمین امنیت ملی و تضمین توافق احتمالی در وین خواهد بود.