چرخش فرمان بانک مرکزی به سمت استقلال

به گزارش مجله خبری نگار/خراسان: روز‌های پایانی مانده به انتخابات مجلس دوازدهم است. در این روز‌ها هنوز برخی مردد هستند که رای بدهند یا این که قهر کنند یا با رای ندادن، اعتراض خود را نشان دهند و ... طبعاً هر کسی می‌بایست طبق دلیل و حجتی که به آن می‌رسد اقدام کند، اما موضوع مهمی که لازم است گفته شود این که کاری را که مجلس در قاموس حکمرانی کشور می‌تواند انجام دهد، گاه هیچ نهادی حتی دولت قادر به انجام آن نیست. در هفته‌های گذشته گزارش‌هایی با این رویکرد یعنی متمایزسازی نقش مجلس در حکمرانی کشور از نظر شما خوانندگان گرامی گذشت. اما امروز نمونه تقریباً تمام و کمالی را در این زمینه معرفی می‌کنیم و آن تغییر قانون بانک مرکزی است. شاید بعد‌ها اثر و نتیجه این تغییر بیشتر احساس شود و این که اگر زودتر این اتفاق می‌افتاد چه بسا اقتصاد کشور که امروز همه از تورم آن گلایه مندند، وضعیت به مراتب بهتری می‌داشت.

غوغای بیش از ۲ دهه خلق پول بانک‌ها

به جرئت می‌توان گفت اقتصاد ایران در دو دهه اخیر گرفتار یک بدعت عجیب (و شاید بتوان گفت کم نظیر در عرصه بانکداری دنیا) شد. بدعتی که با سوء استفاده از مفهوم رقابت، پای موسسات متعدد مالی و بانکی را به حوزه بانکی کشور باز کرد و این موسسات آزادانه به حیطه حاکمیتی خلق پول، آن هم نه در راستای مقاصد اقتصاد کلان، بلکه در راستای عمدتاً تامین منابع بنگاه‌های خاص (ولو این که به ظاهر مغایر با قانون نباشد) دست اندازی کردند تا در سایه ضعف‌های رشد اقتصادی، ساختاری، تاب آوری در برابر تحریم‌ها و ... دود آن به شکل تورم مزمن به چشم اقتصاد کشور برود. در این میان دولت هم با روش‌های مختلف از جمله تسهیلات تکلیفی، اگر چه بخشی از بار کسری بودجه خود را به دوش نظام بانکی گذاشت، اما این بهانه را هم ایجاد کرد تا برخی موسسات در نظام بانکی بتوانند آزادانه از منابع این بانک که متعلق به همه مردم و بیت المال است، اضافه برداشت و عملاً ناترازی خود را پنهان کنند. ناترازی که باز ضرر آن در ابعادی بزرگ‌تر به خود مردم و اقتصاد کشور در قالب تورم رسید.

غیبت یک بانک مرکزی مقتدر در بیش از دو دهه

طبق یک دیدگاه، پول زیربنای همه آن چیزی است که در اقتصاد اتفاق می‌افتد و در صورتی که جریان پول به مانند خون در بدن، در اقتصاد کنترل شود، جلوی بسیاری از ناهنجاری‌ها و آسیب‌های اقتصاد گرفته خواهد شد. با این اوصاف، اگر چه مردم دولت را مسبب هر آن چه در اقتصاد اتفاق می‌افتد می‌دانند که از یک منظر درست هم هست، اما باید گفت تا بانک مرکزی مقتدر و متخصصی وجود نداشته باشد که بدون توجه به مسائل سیاسی خرد و زودگذر و جناحی، تنها به راهبرد‌های کلان و روند‌های بلندمدت رشد و توسعه کشور فکر کند، عملاً دولت‌ها مجالی برای گذاشتن قدم کج در اقتصاد پیدا نخواهند کرد.

در این باره، باید گفت یک آسیب جدی که اقتصاد کشور در سال‌ها و مشخصاً دهه گذشته (به عنوان دهه از دست رفته اقتصاد ایران) متحمل شد، ناشی از قانون ضعیف و کهنه بانک مرکزی بوده که اصل تصویب آن به سال ۱۳۵۱ بر می‌گردد. طبق این قانون، در شرایطی شورای پول و اعتبار، عالی‌ترین مرجع تصمیم گیری حوزه پولی کشور بوده که نقد‌های جدی به آن وارد بوده است. اول این که کارایی این نهاد تحت الشعاع حضور پررنگ دولت در آن (با حضور افرادی هم، چون وزیر امور اقتصادی و دارایی و معاون وی، رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور یا معاون وی، دو تن از وزرا به انتخاب هیئت وزیران و وزیر صمت) قرار داشته است.

دوم آن که وزن تصمیمات آن به‌طور ناخواسته و به دلیل نداشتن تخصص‌های مرتبط اعضا، اصلاً در حد مورد انتظار نبوده است. از این مسئله که بگذریم، در مواجهه با وضعیت‌های ناترازی و بانک‌های ناتراز، تاکنون توان بانک مرکزی برای اعمال قانون‌های بازدارنده که تا مرز انحلال بانک‌ها نیز می‌تواند ادامه داشته باشد، کافی نبوده است.

مجلس کاری را که دولت نتوانست، انجام داد

با توجه به این آسیب ها، نهاد مجلس با قانون جدید بانک مرکزی نشان داد که در سایه نتوانستن‌ها در دولت یا نخواستن‌ها یا تعارض منافع در آن یا ... می‌تواند جلوی روند‌های مزمن مخرب در اقتصاد را بگیرد. این را از روند تهیه و تصویب این قانون که مهر تایید آن سرانجام ۱۹ مهرماه امسال توسط مجمع تشخیص زده شد، می‌توان فهمید.

گام‌های اولیه طرح قانون جدید بانک مرکزی در دولت نهم و دهم برداشته شد و لایحه قانون بانک مرکزی تدوین شد، اما این لایحه تا پایان فعالیت دولت دهم به مجلس نرفت، در دولت یازدهم که از سال ۹۲ شروع به کار کرد باز هم لایحه قانون بانک مرکزی به مجلس نرفت، در آن زمان به این دلیل که طرحی برای اصلاح قوانین بانکی در کمیسیون اقتصادی مجلس نهم در حال تدوین و نهایی شدن بود، با درخواست مسئولان تیم اقتصادی دولت و با این وعده که دولت قرار است به زودی لایحه‌ای هم برای بانک مرکزی و هم بانکداری ارائه کند، ارسال طرح مذکور به صحن علنی مجلس متوقف شد. اما عمر مجلس نهم به پایان رسید و لوایح بانکی دولت به مجلس نرسید، مسئولان دولت وقت در آن زمان وعده دادند که اولین لوایح دولت به مجلس دهم لوایح بانکی خواهد بود، اما طول عمر دولت هم به پایان رسید و دولت تدبیر و امید لوایح بانکی را به مجلس ارسال نکرد.

سرانجام ۷ ماه پیش از اتمام عمر مجلس دهم، کمیسیون اقتصادی مجلس طرح قانون بانک مرکزی را به صحن علنی مجلس ارسال کرد که کلیات آن به تصویب رسید، اما بررسی جزئیات به بعد از بررسی مجدد آن در کمیسیون اقتصادی موکول شد، به همین دلیل باز هم طرح قانون بانک مرکزی به نتیجه نرسید. اما با روی کار آمدن مجلس یازدهم، در اردیبهشت ماه سال ۱۴۰۰ مجدد کلیات طرح قانون بانک مرکزی تصویب شد و بیش از یک سال بعد و در شهریور سال ۱۴۰۱ سرانجام طرح مذکور به صحن علنی مجلس رسید و در چندین نوبت بالاخره مفاد طرح ۶۷ ماده‌ای بررسی و تصویب شد.

اما پیگیری‌های مجلس پس از تصویب این طرح در مجلس و در مرحله تایید شورای نگهبان نیز ادامه داشت. به طوری که در ۴ مرحله، ایرادات این شورا برطرف شد و در نهایت موارد اختلافی این طرح که از ۱۱۵ به ۷ مورد کاهش پیدا کرده بود، به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال شد. با تعیین تکلیف مواد این طرح، کار بررسی موارد اختلافی مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان به پایان رسید و سرانجام در ۲۹ آبان ماه سال جاری «طرح بانک مرکزی» به «قانون بانک مرکزی» تبدیل شد. این مهم که با پیگیری مجدانه علمی و اداری تعداد معدودی از نمایندگان مجلس به سرانجام رسید، نشان داد که چگونه نهاد مردمی مجلس می‌تواند قدم جدی تری نسبت به دولت برای مصالح اساسی مردم در بلندمدت بردارد.

مدیریت تعارض منافع و بهبود نظارت؛ مهم‌ترین تغییر قانون جدید

شاید بتوان مهم‌ترین تغییر در قانون جدید را تغییر «شورای پول و اعتبار» به «هیئت عالی» برشمرد، این تغییر البته در سطح تغییرِ نام خلاصه نمی‌شود و ترکیب اعضا و کارکرد آن به کلی تغییر کرده است. شورای پول و اعتبار به دلیل تعارض منافع میان اعضای این شورا که منجر به ناکارآمدی آن بود، مورد نقد جدی صاحب نظران اقتصادی قرار داشت. بر این اساس و طبق قانون جدید، اعضای هیئت عالی به ترتیب زیر است: ۱. رئیس کل بانک مرکزی (رئیس هیئت‌عالی)؛ ۲. وزیر امور اقتصادی و دارایی یا معاون وی؛ ۳. رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور یا معاون وی؛ ۴. دو نفر اقتصاددان متخصص در زمینه سیاست‌گذاری پولی و ارزی؛ ۵. دو نفر متخصص در حوزه بانکداری: یک نفر در زمینه حقوق بانکی و یک نفر در زمینه امور مالی. ۶. دادستان کل کشور، ۷. معاون تنظیم گری و نظارت بانک مرکزی، ۸. معاون سیاست‌گذاری پولی بانک مرکزی.

طبق این ترکیب تنها وزیری که در این هیئت حضور دارد وزیر اقتصاد است (و در نتیجه خبری از تلاش اعضایی نظیر وزیر صمت و رئیس اتاق بازرگانی برای جلب منابع از بیت المال و خلق پول برای وزارتخانه و نهاد متبوع خود نیست). هم چنین چهار عضو غیر اجرایی که کارشناس هستند، به صورت تمام وقت در بانک مرکزی مشغول خواهند بود و شغلی غیر از تدریس در دانشگاه نمی‌توانند داشته باشند. دادستان کل کشور هم با تصمیم مجمع تشخیص مصلحت نظام با این استدلال که از قوه قضاییه نیز عضوی در جریان امور هیئت قرار گیرد، به ترکیب هیئت عالی اضافه شد.

علاوه بر این، برای نخستین بار در تاریخ قانون‌گذاری کشور، به‌طور مستقیم به تعارض منافع در این قانون توجه شده است، به‌طوری که همه اعضای هیئت عالی باید فرم یا شاید بهتر بتوان گفت تعهدنامه «تعارض منافع» را پر کنند. همچنین در راستای افزایش شفافیت، می‌بایست تمامی اموال، دارایی‌ها و سپرده‌های بانکی خود را برای بانک مرکزی افشا کنند.

تلاش برای اصلاح رابطه دولت و بانک مرکزی

در قانون جدید جدای از تغییر ترکیب اعضای هیئت عالی با هدف کاهش وزن تصمیمات سیاسی دولت و افزایش استقلال بانک مرکزی، مقرر شده پرداخت تنخواه بودجه به دولت به یک درصد کل بودجه عمومی سالانه کاهش یابد تا از این منظر امکان فشار بر پایه پولی کمتر شود.

در حوزه رابطه ارزی بانک مرکزی و دولت نیز تدبیر مهمی برای مهار تورم و چاپ پول بدون پشتوانه اتخاذ شده است. تا پیش از این، دولت می‌توانست درآمد ارزی بلوکه شده خود را به بانک مرکزی بفروشد و معادل ریالی آن را بگیرد، اما براساس قانون جدید، بانک مرکزی در صورتی مجاز به پرداخت معادل ریالی ارز خریداری شده است که ارز به حساب بانک مرکزی منتقل شود. بانک مرکزی قبل از واریز ارز به حساب خود، نمی‌تواند معادل ریالی آن را به دولت بدهد. به عبارتی، دیگر خبری از خلق پول بدون پشتوانه نخواهد بود.

همچنین براساس قانون جدید، بانک مرکزی از اعطای وام به دولت و شرکت‌های دولتی منع شده است. برخلاف قانون پیشین که به موجب ماده ۱۱ و ۱۲ آن بانک مرکزی مجاز به اعطای تسهیلات به دولت و شرکت‌های دولتی بود که سبب بروز برخی ناترازی‌ها شده بود.

ید مبسوطه بانک مرکزی در برخورد با بانک‌های ناتراز

مطابق با قانون جدید، قدرت برخورد بانک مرکزی با بانک‌های متخلف به شدت افزایش یافته است. در قانون جدید بانک مرکزی از ماده ۱۹ تا ۳۴ بر قاعده گزیر (فیصله) تمرکز شده است و این امر، دست بانک مرکزی را برای فیصله دادن به بانک‌های ناتراز و متخلف باز می‌گذارد. همچنین طبق ماده ۴۵ این قانون امکان اضافه برداشت برای بانک‌ها و موسسات اعتباری به نحوی محدود شده که اگر میزان اضافه برداشت یک بانک از منابع بانک مرکزی فقط ۴ روز متوالی از سقف هفتگی فراتر رود، معاون نظارت بانک مرکزی موظف به ارائه گزارش به رئیس و هیئت عالی بانک مرکزی است. هیئت عالی پس از استماع گزارش معاون نظارت، یا باید با پرداخت تسهیلات اضطراری (با سررسید ۳۰ روز) به موسسه اعتباری موافقت کند یا باید رئیس کل را مکلف کند برای موسسه اعتباری هیئت سرپرستی موقت تعیین کند. به عبارت دیگر اگر بانکی فقط ۴ روز از حدود تعیین شده اضافه برداشت کند، هیئت عالی می‌تواند مدیرعامل بانک را عزل کند.

چشم‌انداز روشن با وجود برخی نگرانی ها: مشخص نبودن رابطه دولت با بانک‌های تجاری

اگرچه قانون جدید بانک مرکزی دارای نکات مثبت بسیاری است، اما این که چگونه این قانون اجرا خواهد شد محل اختلاف صاحب نظران اقتصادی است. طبق بررسی اندیشکده «شفافیت برای ایران» یکی از مهم‌ترین ابهامات قانون بانک مرکزی مشخص نبودن رابطه دولت با بانک‌های تجاری است، به این شکل که ممکن است رابطه دولت و بانک مرکزی اصلاح شود، اما دولت از طریق سایر بانک‌های دولتی همچنان به تکرار رفتار‌های نادرست اقتصادی (و تورم زای) خود ادامه دهد.

از دیگر نگرانی‌های موجود، تعیین اهداف متعدد و گاهی متناقض در این قانون برای بانک مرکزی نظیر سلامت شبکه بانکی کشور، حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال» و نیز «کمک به تحقق عدالت اجتماعی» است، در حالی که در اغلب کشور‌های توسعه یافته دنیا هدف بانک مرکزی مهار تورم است. برای همین این نگرانی اصلی وجود دارد که تعیین این اهداف برای بانک مرکزی، سبب کاهش تمرکز و دوری از رسالت و هدف اصلی بانک مرکزی شود که مهار تورم است.