راهبرد توسعه صنعتی و چشم‌انداز سیاست‌های صنعتی ایران

به گزارش مجله خبری نگار استراتژی پولی به ارتقای کارآیی بازار به‌عنوان شاخصی برای بهبود تخصیص منابع معطوف است؛ استراتژی اقتصاد باز با نگاه به خارج بر ارتقای سطح درآمد‌ها و افزایش پس‌انداز‌ها تاکید دارد؛ استراتژی انقلاب سبز با هدف کاهش فقر به رشد کشاورزی و تحول فنی به‌ویژه در مناطق روستایی متمایل است؛ استراتژی توزیع مجدد که برای مبارزه با فقر طراحی‌شده بر حمایت از گروه‌های کم‌درآمد و توزیع مجدد درآمد و ثروت با مداخله مستقیم دولت متمرکز است؛ استراتژی سوسیالیستی بر کاهش مالکیت خصوصی و افزایش مالکیت و گسترش صنایع بزرگ دولتی در چارچوب یک برنامه متمرکز تکیه دارد و سرانجام استراتژی صنعتی‌شدن که بر گسترش سریع بخش صنعت از مسیر شتاب نرخ رشد تولید ناخالص داخلی متکی است. این شتاب با برخورداری از حمایت نرخ‌های بالای تعرفه برای واردات و تولید انبوه کالا‌های مصرفی صنعتی مورد نیاز بازار داخلی، توسعه صنایع تولید کالا‌های سرمایه‌ایِ تحت مدیریت و هدایت دولت و نیز جهت‌گیری و هدف‌گذاری بخش صنعت به سوی صادرات محقق می‌شود.

بدین ترتیب توسعه صنعتی با اتخاذ سیاست‌های صنعتی، تجاری، ارزی، پولی و مالی که باید به صورت هماهنگ و موزون در راستای اهداف استراتژی توسعه صنعتی مانند تقویت رقابت‌پذیری بین‌المللی، نوسازی ساختار صنعتی، ایجاد مزیت‌های نسبی، تغییرات مطلوب اجتماعی و سیاسی باشد، ممکن است.

پیشینه سیاست صنعتی به سال ۱۹۵۰ میلادی برمی‌گردد؛ دورانی که رویکرد بازارستیز اشاعه یافت و بیشتر کشور‌ها به‌ویژه کشور‌های در حال توسعه با امید دستیابی به رشد اقتصادی بالا، به‌دنبال دولتی شدن فعالیت‌های اقتصادی بودند. طی این دوران تا اوایل دهه ۱۹۶۰ که به دهه توسعه نیز شهرت یافت، اهداف توسعه‌ای در بسیاری از کشور‌ها گسترش و پارادایم توسعه غربی اشاعه و تسلط یافت. در چارچوب این پارادایم، فرآیند توسعه به‌مثابه مجموعه‌ای از مراحل رشد اقتصادی تلقی و دنبال شد؛ هرچند در بسیاری از کشور‌ها این پارادایم که تا دهه‌های ۸۰ و ۹۰ میلادی فاقد رویکرد صادرات‌محور و رقابت‌پذیر بود، به‌طور غیرمتوازن عملیاتی شد. پس از این دوران، کشور‌های در حال توسعه برای دستیابی به سیاست صنعتی موفق، رویکرد تقلید از ایجاد صنایعی که به‌صورت پویا در کشور‌های پیشرفته در حال رشد بود را دنبال کردند؛ اما، چون سطح درآمد آن‌ها نسبت به کشور‌های الگو بسیار اندک بود، درصدد برنامه‌ریزی‌های بلندپروازانه برآمدند و پیگیری این سیاست به حمایت از شرکت‌های ضعیفِ بی‌شمار در بخش‌های اولویت‌دار متمرکز شد.

در ایران، اما ایده و آرزوی صنعتی‌شدن به دوران صدارت امیرکبیر برمی‌گردد. این آرزو تا دوره رضاشاه تحقق نیافت و اقدامات کسانی، چون حاج محمدحسن امین‌الضرب نیز بی‌ثمر ماند. سیاست‌گذاری صنعتی در دوران سلطنت رضاشاه با توجه به زیرساخت‌های توسعه اقتصادی از جمله جاده و راه‌آهن به صورت گسترده و اساسی در دستور کار دولت قرار گرفت؛ گرچه برخی از ساخت راه‌آهن سراسری انتقاد کرده و آن را پروژه‌ای غیراقتصادی و غیرملی می‌دانند، اما از منظر برخی تحلیل‌گران پروژه‌ای عظیم و حتی مظهر دولت‌سازی و ملت‌سازی بود و با این اقدامات نهاد‌های لازم برای صنعتی‌شدن از طریق ترغیب تجار برای فعالیت در صنایع نساجی، سیمان، قند و شکر شکل گرفت. با این وجود تا دهه چهل خورشیدی سیاست‌گذاری صنعتی خاصی به صورت فراگیر وجود نداشت و تنها از دهه ۱۳۴۰ سیاست‌های برنامه دوم عمرانی به صورت متوازن مورد توجه قرار گرفت و البته با چالش‌هایی نیز مواجه شد؛ به ویژه در طول برنامه‌های سوم تا پنجم عمرانی که چندان موفقیت‌آمیز نبود. طی این دوران صنایع سنگین فلزی، شیمیایی، مکانیکی و تا حدودی الکترونیکی مورد حمایت قرار گرفت و به سبب الگوبرداری از سیاست‌های جایگزینی واردات، نه تنها مجالی برای پرداختن به راهبرد‌های توسعه صنعتی رقابت‌پذیر و صادرات‌گرا فراهم نشد، بلکه شوک نفتی اول و سرریز درآمد‌های ارزی، فقط واردات را گسترش داد.

پس از انقلاب طی برنامه‌های اول و دوم توسعه، سیاست‌گذاری صنعتی به سمت کوچک‌سازی دولت و آزادسازی قیمت‌ها متمایل شد و نه تنها هیچ استراتژی مدون و مشخصی برای بخش صنعت و معدن تدوین نشد، بلکه در حوزه صادرات نیز سیاست مشخصی وجود نداشت. نخستین گام ایران، سیاست‌های صنعتی مربوط به تکلیف قانونی مشخص‌شده بر اساس ماده (۱) قانون تمرکز امور صنعت و معدن و تشکیل وزارت صنایع مصوب ۱۳۷۹ بود. انتشار «برنامه راهبردی صنعت، معدن و تجارت» در سال ۱۳۹۲ وفق الزامات ماده (۲۱) قانون برنامه چهارم گام دوم بود؛ این برنامه نیز به دلیل عدم تصویب در مجلس شورای اسلامی و همزمانی با تغییر دولت عملیاتی نشد. در سال ۱۳۹۴ تلاش دیگری وفق الزامات ماده (۱۵۰) قانون برنامه پنجم انجام و سند «برنامه راهبردی وزارت صنعت، معدن و تجارت» پیگیری شد. تا این‌که از اواسط سال ۱۳۹۸ ارائه یک الگوی صنعتی، معدنی و تجاری در دستور کار وزارت صمت قرار گرفت و با مشارکت معاونت طرح و برنامه این وزارتخانه و مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی و همکاری حدود هزار کارشناس از حوزه‌های مختلف سیاست صنعتی، معدنی و تجاری در بخش‌های حاکمیتی و خصوصی، سند «سیاست‌های صنعتی ایران در افق ۱۴۰۴» تدوین شد.

به باور کارگزاران این وزارتخانه، شاکله محتوایی این سند به‌گونه‌ای جامع و نظام‌مند طراحی شد تا علاوه بر یکپارچه‌سازی سیاست‌ها، تمام مسائل تولید در سطوح مختلف فرابخشی، بین‌بخشی و درون‌بخشی به‌صورت هم‌زمان مدنظر باشد. قابلیت به‌روزرسانی و بازبینی این سند با تکیه بر ساختار اقتصادی، سیاسی و صنعتی و توجه به شرایط و تحولات آتی داخل و خارج کشور از ویژگی‌های مهم این سند است. بر این اساس، مجموعه سیاست‌های مشتمل بر سیاست‌های کلان (ارزی و مالی)، سیاست‌های کارکردی یا افقی (رونق تولید، توسعه بازار و ارتقای فناوری) و سیاست‌های عمودی (اولویت‌بندی رشته فعالیت‌های صنعتی و معدنی) مدنظر قرارگرفته است. قابل پیش‌بینی بودن شرایط و همچنین اولویت‌بندی اهداف در کنار توجه به شرایط اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و سیاسی از جمله دستاورد‌های اجرای این سند شمرده شده است. این سند با توجه به نقش دولت و حاکمیت در ایجاد محیط مناسب کسب‌وکار و حمایت از بخش خصوصی، در راستای ایجاد رونق در بخش تولید تدوین و با توجه به برخورداری از چند ویژگی مهم، اقدامی کلیدی در تحقق اهداف جهش تولید تلقی شده است. در تدوین این سند علاوه بر قابلیت به‌روزرسانی، رسوب دانش نیز مورد توجه قرار گرفت، به این معنی که با توجه به ماهیت سند و ماندگاری دانش در آن، دستخوش تغییرات ناشی از تغییر مدیریت و جابه‌جایی افراد نخواهد شد. درواقع این سند تلفیقی از سیاست‌های افقی و عمودی برای تدوین یک سیاست تکمیلی در بخش صنعت و معدن است. وزارت صمت تدوین این سند را همسو و منطبق با سند ملی آمایش سرزمین می‌داند که در چارچوب یک نظام سیاستگذاری پویا و منحصر به‌فرد، بر مجموعه‌ای از الزام‌ها و اهداف بخش صنعت، معدن و تجارت تکیه دارد. مشارکت در اقتصاد جهانی از طریق زنجیره چندملیتی و بهره‌گیری از ظرفیت‌های سرمایه‌گذاری خارجی و اعمال معافیت‌ها نیز از اهداف این سند اعلام شده است. چشم‌انداز این سند ۱۵ ساله و با هدف‌گذاری عملیاتی چهارساله تدوین شده است.

امروزه بیشتر نظریه‌های مدرن اقتصادی بر ارتقای ظرفیت نوآوری و توسعه فناوری به ویژه در صنعت و معدن تأکید خاصی دارند و برای این منظور سیاست‌های صنعتی مختلف مانند حمایت‌های مالی، استانداردسازی، پروژه‌های پژوهش مشترک، انتقال فناوری و همکاری میان‌شرکتی را به کار می‌گیرند. کشور‌های نوظهورِ توسعه‌یافته فراوانی را می‌توان یافت که با تولید و صادرات محصولات با فناوری بالا در رده قدرت‌های اقتصادی قرار گرفته‌اند. فناوری، موجد مزیت صنعتی و تجاری و مکمل نوآوری تولید و صادرات کالاست؛ به‌ویژه برای اقتصاد کشورهایی، چون ایران که به شدت به صادرات نفت وابسته است و برای رشد اقتصادی باید به تولید و صادرات محصولات با فناوری بالا و نیز نوآوری تکیه کند. متاسفانه صنعت ما تاکنون به دلیل تحریم و سوء مدیریت از تجهیزات و فناوری‌های نوین صنعتی بی‌بهره مانده است. فناوری‌هایی که هم نو و سازگار با محیط زیست و هم مکمل بهره‌وری و توان رقابتی تولید است.

ایران در شاخص جهانی نوآوری از بین ۱۲۰ کشور دارای رتبه ۷۵ و بعد از کشور هند است. شاخص مهم دیگر سهم هزینه‌کرد تحقیق و توسعه از تولید ناخالص داخلی است که از ۰.۴۲ درصد به ۰.۸۳ درصد و تعداد محققان به بیش از دو برابر (از ۹۱ به ۱۸۴ هزار نفر) افزایش یافته که تا حدودی قابل قبول به نظر می‌رسد، اما با واقعیت‌های کشور و هدف‌گذاری اسناد بالادستی در سیاست‌های کلی علم و فناوری و نقشه جامع علمی کشور برای دست‌یابی به سهم چهار درصدی تحقیق و توسعه، فاصله معناداری دارد. همچنین سهم هزینه‌کرد تحقیق و توسعه از تولید ناخالص داخلی در بخش‌های مختلف اقتصادی متوازن نیست که خود نشانه بدقوارگی رشد پژوهش و توسعه فناوری در بخش‌هایی، چون صنایع نفت و گاز، معدن، کشاورزی، صنایع دفاعی و ... است. معاونت علمی ریاست جمهوری به‌عنوان متولی پیمایش تحقیق و توسعه کشور باید با هماهنگی مرکز آمار ایران، تحقیق و توسعه که مهم‌ترین شاخص تدوین سیاست‌های حمایتی از بنگاه‌های صنعتی و اقتصادی و نیز رتبه‌بندی‌های بین‌المللی حوزه علم، فناوری و نوآوری محسوب می‌شود را مورد تاکید همه‌جانبه قرار دهد.

به اعتقاد کارشناسان اقتصادی، سند توسعه صنعتی کشور در راستای چشم‌انداز تحولات صنعتی و تکنولوژیک پیش‌رو باید مبتنی بر اصلاح و توسعه زنجیره صنعت، صنایع دانش‌محور، صنایع الکترو اپتیک، ارتباطات دور و... باشد. سیاستگذاری ناکارآمد دولت‌ها، رانت‌جویی عوامل اقتصادی و اتلاف منابع در سال‌های اخیر، همواره استراتژِی صنعتی را با مخاطراتی مواجه کرده است. دولت وقتی می‌تواند سیاستگذاری صنعتی مؤثر داشته باشد و از این موانع عبور کند که هم فعالان صنعتی و نخبگان اقتصادی و سیاسی و هم توده مردم به سیاستگذاری رانت‌گریز و فسادستیز دولت باور و اعتماد داشته باشند.

نویسنده: امیرحسام اسحاقی/ استاد دانشگاه