ابطال بخشنامه سازمان ثبت اسناد درباره محدودیت ثبت طلاق

به گزارش مجله خبری نگار،- در این پرونده آمده است که شاکیان به موجب دادخواست‌های جداگانه ابطال دستورالعمل مورخ ۱۳۹۸/۵/۱۲ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مبنی بر محدودیت ثبت واقعه طلاق توسط دفاتر رسمی طلاق را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده‌اند است که:

" ۱ـ نظر به این که فلسفه این دستورالعمل و طرح، ایجاد عدالت و مساوات در ثبت طلاق فی مابین سران دفاتر طلاق می‌باشد ولی با عنایت به این که عدالت مفهومی نسبی می‌باشد و نسبت به اشخاص و شرایط و اوضاع و احوال متغیر می‌باشد، مساوات و تقسیم و سهمیه بندی نمی‌تواند برقرار کننده عدالت بین سران دفاتر طلاق باشد. چرا که مساوات باعث تضییع حقوق مکتسبه سران دفاتر می‌گردد.

۲ـ دستورالعمل مورد اعتراض برخلاف قوانین مدون جمهوری اسلامی ایران مِن جمله حقوق شهروندی و اصول ۹، ۲۲، ۲۸، ۴۶ و ۴۷ و بند ۴ اصل ۴۳ قانون اساسی بوده و حتّی وحدت ملاک مواد ۱۵۶، ۱۵۷، ۱۵۸ و ۱۵۹ قانون مدنی نیز مبین خلاف قانون بودن آن دستورالعمل می‌باشند.

۳ـ اجرای طرح سقف طلاق ناقض حقوق فردی و اراده و آزادی مراجعه کنندگان در مراجعه به دفترخانه مورد نظر و دلخواه خود می‌باشد و همچنین سالب آزادی سران دفاتر نیز می‌باشد.

۴ـ اجرای این دستورالعمل یعنی سقف گذاری و سهمیه بندی با مقتضای ذات حکم سردفتری تعارض دارد. چرا که سران دفاتر جهت تأسیس دفتر و فعالیت در این امر مستلزم جری تشریفات قانونی و اداری می‌باشد که این مراحل طی گردیده و حکم سردفتری طلاق صادر گردیده است؛ لذا محدود کردن سردفتران و تعیین سقف برخلاف حکم صادره سردفتری طلاق می‌باشد.

۵ ـ با اجرای این دستورالعمل موجبات نارضایتی و سردرگمی و ضایع شدن حقوق مردم به وجود آمده است. چرا که مردم در مراجعات خود به دفاتر طلاق جهت ثبت طلاق با جواب منفی سران دفاتر مواجه و مراجعات مکرر آنها به سایر دفاتر موجبات نارضایتی و عدم حل مشکلات ایشان را به دنبال آورده است.

۶ـ با اجرای این طرح که هر دفترخانه در طول ۶ ماه اول ۷۴ واقعه طلاق ثبت نماید و به عبارتی ماهیانه ۱۲ واقعه ثبت نماید، به صورت عملی و واقعی دفترخانه در حکم تعطیل می‌باشد. چرا که با دید خوش بینانه اگر در هر روز یک واقعه طلاق ثبت گردد باید ۱۸ روز دفترخانه تعطیل بوده و جواب منفی به مراجعه کنندگان بدهند و این تعطیلی به نوعی به تعلیق در هر ماه منجر می‌شود که موجب بی اعتباری دفترخانه در مدت زمان کوتاه خواهد گردید.

۷ـ با امعان نظر به مطالب فوق الاشاره این امر با حقوق شهروندی و حقوق ملّت معارض می‌باشد و هیچ کس نمی‌تواند حقوق شهروندی را تضییع نماید و براساس اصل آزادی هر فرد می‌تواند محل ثبت ازدواج و طلاق خود را تعیین نماید. طوری که این امر در دامنه وکالت و نظام مهندسی و پزشکی مرسوم است و مضاف این که ثبت وقایع ازدواج و طلاق جزو اسناد ثبتی شخصی می‌باشند و نمی‌توان اشخاص را محدود نمود. تقاضای رسیدگی و نقض دستورالعمل و محدودیت و سقف جهت جلوگیری از تضرّر سران دفاتر طلاق به دلیل عدم امکان ثبت طلاق توسط سازمان را مورد استدعاست. "

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای احدی از شاکیان ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای به تاریخ ۱۳۹۸/۱۰/۴ توضیح داده است که:

"تا به حال هیچ بخشنامه یا آیین [نامه]یا دستورالعملی از سوی سازمان ثبت مبنی بر محدودیت جهت ثبت واقع طلاق ابلاغ نگردیده و متأسفانه از طریق سامانه محدودیت ثبتی ایجاد گردیده که برخلاف اصول قانون اساسی و همچنین قانون مدنی و اصل آزادی مشخص بوده و این امر یعنی محدودیت در ثبت طلاق به نوعی یا در واقع تعلیق عملی دفترخانه بعد از اتمام سقف مندرج در سیستم سازمان ثبت می‌باشد؛ لذا مستنداً به تبصره ۲ ماده ۲۰ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای صدور دستورات شایسته در جهت الزام خوانده به ارائه هرگونه بخشنامه یا دستورالعمل که به استناد آن محدودیت ثبتی ایجاد گردیده و اینجانب به آن دسترسی ندارم و همچنین تقاضای اخذ توضیح از خوانده را دارم. "

همچنین در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی دیگر (آقای ابوالقاسم محمدی پارام) ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای فاقد شماره و تاریخ توضیح داده است که:

"دستورالعمل در سامانه ثبت وقایع ازدواج و طلاق مبنی بر «اجرای سیاست‌های سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به عمل آمده از تاریخ ۱۳۹۸/۵/۱۲ ایجاد محدودیت ثبت واقعه طلاق به تعداد ۷۴ واقعه در نیمه اول سال جاری برای هر دفتر طلاق در سامانه ثبت وقایع ازدواج و طلاق در آن استان اجرا خواهد شد.» که در راستای آن محدودیت از ثبت وقایع طلاق در سامانه سردفتران اعمال می‌گردد. شایان ذکر است که در تاریخ ۱۳۹۸/۹/۱۹ از طریق روابط عمومی کانون سردفتران ازدواج و طلاق، تعداد سهمیه مجاز دفاتر طلاق جهت ثبت طلاق به تفکیک استان اعلام گردیده است. علی رغم مراجعات مکرر به سازمان ثبت اسناد آذربایجان شرقی و کانون سردفتران ازدواج و طلاق استان، اذعان نمودند که بخشنامه مکتوب ارسال نگردیده، فقط در سامانه اعلام و اعمال شده است؛ لذا از آن مقام تقاضا دارم جهت احقاق حقوق حقه اینجانب که یک امر حیثیتی است، دستورات لازم را جهت رسیدگی صادر نمایید. "

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"دستورالعمل مورخ ۱۳۹۸/۵/۱۲

در سامانـه ثبت وقایع ازدواج و طلاق اطّلاع رسانی گردید که از تاریخ ۱۳۹۸/۵/۱۲ ایجاد محدودیت ثبت واقعه طلاق به تعداد ۷۴ واقعه در نیمه اول سال جاری برای هر دفترخانه طلاق در سامانه ثبت وقایع ازدواج و طلاق در آن استان اجرا خواهد شد. «میانگین آمار دفاتر طلاق شهر مرکز استان در سال ۱۳۹۷ محاسبه و با ۲۰ درصد افزایش عدد حاصل به عنوان سقف سالیانه تعداد طلاق قابل ثبت توسط دفاتر طلاق در کلّیه شهر‌های استان در نظر گرفته شود. ـ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور» "

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به موجب لایحه شماره ۱۳۹۸۵۵۷۳۲۱۰۳۰۰۰۰۳۸ مورخ ۱۳۹۸/۸/۱۸ توضیح داده است که:

"در اجرای بند ۱۳ سیاست‌های کلی خانواده رهبر معظّم انقلاب اسلامی و به منظور جلوگیری از سوء استفاده و توالی فاسد از تجمع دفاتر طلاق در مجاورت دادگاه‌های خانواده و حذف شیوه‌های نامناسب از قبیل گماردن اشخاص در محل‌های تردد مراجعین در دادگاه‌های خانواده و تبلیغات دلالان جهت هدایت زوجین به دفترخانه خاص برای ثبت واقعه طلاق و حتی المقدور ایجاد فرصت به زوجین جهت تأمل و انصراف از ثبت فوری واقعه طلاق و حذف آمار بالای ثبت طلاق در تعدادی از دفاتر و جلوگیری از سوء جریان امور دفترخانه و برقراری عدالت نسبی در بین دفاتر طلاق، نحوه تقسیم اسناد طلاق در سامانه، آمار تعداد دفاتر طلاق فعال و تعداد ثبت وقایع طلاق در سطح کشور بررسی شد و مقرّر گردید: «میانگین آمار دفاتر طلاق شهر مرکز استان در سال ۱۳۹۷ محاسبه و با ۲۰ درصد افزایش عدد حاصل به عنوان سقف سالیانه تعداد طلاق قابل ثبت توسط دفاتر طلاق در کلّیه شهر‌های استان در نظر گرفته شود.» لذا طبق بررسی به عمل آمده سردفتـران طلاق استان آذربایجان شرقی (استـان پایلوت) در سامانـه ثبت وقایع ازدواج و طلاق اطّلاع رسانی گردید که از تاریخ ۱۳۹۸/۵/۱۲ ایجاد محدودیت ثبت واقعه طلاق به تعداد ۷۴ واقعه در نیمه اول سال جاری برای هر دفترخانه طلاق در سامانه ثبت وقایع ازدواج و طلاق در آن استان اجرا خواهد شد. لازم به ذکر است آمار ثبت واقعه طلاق شاکی (آقای ابوالقاسم محمدی پارام) سردفتر طلاق ۴۷ تبریز در شش ماه اول سال بالاترین آمار ثبت واقعه طلاق (۱۷۵ واقعه) و با اختلاف زیاد نسبت به سایر دفاتر طلاق شهر تبریز می‌باشد؛ لذا بنا به دلایل فوق الذکر ایردات مطروحه رد می‌گردد، نهایتاً رد شکایت شاکی مورد استدعاست. "

در جلسه مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۹ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، موضوع ابطال دستورالعمل مورخ ۱۳۹۸/۵/۱۲ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مبنی بر محدودیت ثبت واقعه طلاق توسط دفاتر رسمی طلاق از بُعد قانونی مطرح شد و پس از بحث و بررسی اکثریت اعضای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۱۲۹۳ـ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۲۹۲ مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۹ بر عدم ابطال مقرره مذکور از بُعد قانونی اعلام نظر کردند. لیکن از آنجا که شاکی ابطال مقرره مورد شکایت را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای بند ۲ از ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد شکایت استعلام به عمل آمد و قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۶۳۴۴ مورخ ۱۴۰۴/۳/۱۲ اعلام کرده است که:

"رئیس محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

باسلام و تحیت

عطف به نامه شماره ۹۸۳۴۷۳ مورخ ۱۴۰۴/۱/۱۹.

موضوع دستورالعمل [اطّلاعیه]مورخ ۱۳۹۸/۵/۱۲ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در خصوص محدودیت ثبت واقعه طلاق توسط دفاتر رسمی طلاق، به شرح ذیل اعلام می‌گردد:

ـ مشابه این اطّلاعیه قبلاً طی نامه شماره ۹۸۰۴۲۰۵ مورخ ۱۳۹۹/۳/۱۷ ریاست محترم دیوان عدالت اداری نزد فقهای محترم شورای نگهبان مطرح شده و پاسخ نامه مذکور طی اظهارنامه شماره ۱۰۲/۴۴۹۰۱ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۱۵ مبنی بر مغایرت شرعی این مصوبه داده شده است. "

متن نامه شماره ۱۰۲/۴۴۹۰۱ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۱۵ قائم مقام دبیر شورای نگهبان به شرح زیر است:

" رئیس محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

باسلام و تحیت

عطف به نامه شماره ۹۸۰۴۲۰۵ مورخ ۱۳۹۹/۳/۱۷.

موضوع بخشنامه شماره ۹۸/۲۵۰۹ [۹۸/۲۵۰۹۷۷]ـ ۱۳۹۸/۱۲/۲۵ رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در خصوص ابلاغ تعرفه حق التحریر دفاتر ازدواج و طلاق، در جلسه مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۱۰ فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:

ـ اطلاق تبصره‌های مورد شکایت نسبت به مواردی که باعث محروم شدن مردم از رجوع به مراکزی که خدمات را مناسب عرضه می‌کنند و وجهی برای محروم کردن مردم نیست، خلاف موازین شرع است. گرچه در مواردی که مصلحت اقتضاء کند، تنظیم مقرّرات جهت موارد ذکر شده به نحوی که حقوق مردم و نیز حقوق سردفتران به صورت عادلانه محفوظ باشد، بلااشکال است. "

با توجه به مراتب پرونده در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۵/۱۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۶۳۴۴ مورخ ۱۴۰۴/۳/۱۲ در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «مشابه این اطلاعیه قبلاً طی نامه شماره ۹۸۰۴۲۰۵ مورخ ۱۳۹۹/۳/۱۷ ریاست محترم دیوان عدالت اداری نزد فقهای محترم شورای نگهبان مطرح شده و پاسخ نامه مذکور طی اظهارنظر شماره ۱۰۲/۴۴۹۰۱ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۱۵ مبنی بر مغایرت شرعی این مصوبه داده شده است» و با عنایت به این که براساس اظهار نظر شماره ۱۰۲/۴۴۹۰۱ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۱۵ فقهای شورای نگهبان اعلام شده بود که: «اطلاق تبصره‌های مورد شکایت نسبت به مواردی که باعث محروم شدن مردم از رجوع به مراکزی که خدمات را مناسب عرضه می‌کنند و وجهی برای محروم کردن مردم نیست، خلاف موازین شرع است. گرچه در مواردی که مصلحت اقتضاء کند تنظیم مقرّرات جهت موارد ذکرشده به نحوی که حقوق مردم و نیز حقوق سردفتران به صورت عادلانه محفوظ باشد، بلااشکال است»، بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق دستورالعمل (اطّلاعیه) مورخ ۱۳۹۸/۵/۱۲ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در خصوص محدودیت ثبت واقعه طلاق توسط دفاتر رسمی طلاق در حد مقرّر در نظریه اخیرالذکر فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ صدور اعلام می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.