سه گروه اقتصادی به‌جای ۱۰ دهک؛ آیا یارانه‌ها به دست نیازمندان واقعی می‌رسد؟

به گزارش مجله خبری نگار، در هفته‌های اخیر، دولت از تغییر شیوه شناسایی خانوار‌ها برای اجرای سیاست‌های رفاهی خبر داده است؛ تغییری که قرار است با کنارگذاشتن دهک‌بندی و تقسیم خانوار‌ها به سه گروه اقتصادی، مبنای تازه‌ای برای سیاست‌های حمایتی ایجاد کند. نخستین نشانه‌های اجرای این رویکرد را می‌توان در طرح خوداظهاری کالابرگ دید؛ طرحی که از ۱۹ مهرماه آغاز شد و پس از چند بار تمدید مهلت ثبت‌نام، تا ساعت ۲۴ روز ۲۷ مهر ادامه یافت. به گفته رئیس سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها، تا روز گذشته ۱۰ میلیون و ۷۰۰ هزار خانوار برای افزایش اعتبار کالابرگ خوداظهاری کرده‌اند؛ خانوار‌هایی که قرار است در صورت تأیید شرایط، ۵۰۰ هزار تومان اعتبار بیشتر دریافت کنند. بااین‌حال، ماجرای خوداظهاری کالابرگ فراتر از افزایش اعتبار این طرح حمایتی است. آنچه دولت در پی آن است، ایجاد زیرساختی برای شناسایی دقیق‌تر خانوار‌ها و رساندن حمایت‌ها به گروه‌های هدف است؛ زیرساختی که در صورت اجرای درست و تکمیل کارپوشه اقتصادی ایرانیان، می‌تواند در آینده امکان هماهنگی بیشتر سیاست‌های رفاهی و مالیاتی، از جمله اجرای مالیات بر مجموع درآمد را فراهم کند. به‌این‌ترتیب، اهمیت این تغییر فقط در شیوه پرداخت کالابرگ نیست، بلکه در ظرفیتی است که می‌تواند برای افزایش دقت و اثربخشی سیاست‌های حمایتی دولت ایجاد کند. «فرهیختگان» در گزارش پیش رو ضمن تشریح و تحلیل ماجرای مشمولان سه دسته‌بندی جدید اقتصادی با وسع پایین، متوسط و بالا توسط دولت، به گفت‌و‌گو با نرگس اکبری روشن، کارشناس و پژوهشگر حوزه اقتصاد رفاهی و حسین درودیان، اقتصاددان پرداخته است.

شاخص‌های تشخیص خانوار‌های کم‌درآمد تا پردرآمد

شیوه‌نامه شناسایی و گروه‌بندی اقتصادی خانوارها، قرار است مبنایی برای تفکیک خانوار‌ها در سه گروه اقتصادی باشد. در این چهارچوب، وضعیت حمایتی خانوار، دارایی‌های ملکی و خودرو، میزان مصرف انرژی و شاخص‌های مالی در کنار یکدیگر قرار می‌گیرند تا خانوار‌های برخوردار از خانوار‌های نیازمند حمایت اجتماعی تفکیک شوند. بر این مبنا خانوار‌ها در سه گروه با وسع اقتصادی پایین، متوسط و بالا تعریف شده است که در ادامه به شاخص‌های تشخیص هر گروه اشاره خواهد شد.

۱. خانوار‌های با وسع اقتصادی پایین

در این شیوه‌نامه، خانوار‌های تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور و کمیته امداد امام خمینی (ره)، پس از راستی‌آزمایی اطلاعاتشان از طریق کارپوشه اقتصادی ایرانیان، در گروه وسع پایین قرار می‌گیرند. اما وضعیت سایر خانوار‌های کم‌درآمد هنوز روشن نیست؛ به‌ویژه آنهایی که باوجود نیاز مالی، تحت‌پوشش هیچ‌یک از این دو نهاد نیستند. برای شناسایی این خانوارها، هنوز حدنصاب مشخصی در نظر گرفته نشده و قرار است معیار‌های تکمیلی در کارگروه مربوط تدوین شود و پس از تصویب هیئت وزیران، مبنای شناسایی آنها قرار گیرد.

۲. خانوار‌های با وسع اقتصادی متوسط

آن‌طور که اخبار، گزارش‌ها و تصویب‌نامه‌های منتشرشده در این باره نشان می‌دهد وضعیت خانوار‌هایی که با عنوان «وسع متوسط» از آنها یاد می‌شود، به طور مستقل مشخص نشده است. در واقع، برخلاف گروه وسع بالا که برای شناسایی آن معیار‌هایی مانند ارزش املاک، خودرو‌ها و دارایی‌های مالی در نظر گرفته شده، برای گروه متوسط حدنصاب مشخصی تعیین نشده است. ازاین‌رو، به نظر می‌رسد خانوار‌هایی که مشمول معیار‌های وسع پایین نیستند و هیچ‌یک از شاخص‌های تعیین‌شده برای گروه وسع بالا را نیز ندارند، در گروه متوسط قرار بگیرند. بااین‌حال، تا زمانی که معیار‌ها و حدنصاب‌های تکمیلی تدوین و به تصویب نرسند، نمی‌توان با قطعیت درباره نحوه شناسایی و طبقه‌بندی این خانوار‌ها اظهارنظر کرد.

۳. خانوار‌های با وسع اقتصادی بالا

برای شناسایی خانوار‌های برخوردار، شیوه‌نامه چند معیار در نظر گرفته که هرکدام به‌تنهایی می‌تواند مبنای قرارگرفتن خانوار در این گروه باشد. در بخش املاک، ارزش دارایی‌ها یکی از معیار‌های اصلی است؛ به‌طوری‌که مجموع ارزش روز زمین‌های با کاربری مسکونی باید از ۵۰ میلیارد تومان بیشتر باشد. این حد برای هر زمین فاقد کاربری یا دارای کاربری غیرمسکونی و همچنین هر واحد مسکونی، بیش از ۷۵ میلیارد تومان تعیین شده است. مبنای محاسبه ارزش املاک نیز آخرین ارزش معاملاتی موضوع ماده ۶۴ قانون مالیات‌های مستقیم خواهد بود. معیار برخورداری به املاک محدود نمی‌شود و ارزش خودرو‌ها و وضعیت مالی خانوار را هم دربر می‌گیرد. اگر مجموع ارزش خودرو‌های سواری و وانت‌های دوکابین با پلاک شخصی یک خانوار از ۷.۵ میلیارد تومان بیشتر باشد، همین موضوع برای قرارگرفتن آن در گروه برخوردار کفایت می‌کند. در کنار آن، جایگاه خانوار در میان صاحبان بیشترین مصرف انرژی و دارایی‌های مالی نیز ملاک قرار گرفته است؛ به این معنا که قرارگرفتن در جمع ۵ درصد بالای مصرف‌کنندگان انرژی، ۵ درصد خانوار‌های دارای بیشترین ارزش دارایی در بازار سرمایه یا ۲.۵ درصد خانوار‌های دارای بیشترین مانده تسهیلات بانکی، هرکدام می‌تواند معیار برخورداری باشد. داشتن کارت بازرگانی و گذراندن بیش از ۱۸۲ روز از سال در خارج از کشور نیز در فهرست شاخص‌های این گروه‌بندی قرار دارد.

کارپوشه ایرانیان، بزرگ‌ترین زیرساخت رفاهی

آزمون وسع، یکی از ابزار‌های اصلی دولت‌ها برای شناسایی خانوار‌های نیازمند حمایت و هدفمندکردن پرداخت‌های رفاهی است. کارآمدی این آزمون، بیش از هر چیز به کیفیت داده‌های اقتصادی و اجتماعی، امکان تطبیق اطلاعات و به‌روزرسانی مستمر آنها بستگی دارد. بر اساس شیوه‌نامه جدید هیئت وزیران، اجرای این سازوکار در ایران بر اتصال اطلاعات دستگاه‌های متعدد دولتی و تکمیل «کارپوشه اقتصادی ایرانیان» استوار شده است؛ زیرساختی که در صورت اجرای کامل می‌تواند به یکی از پایه‌های اصلی نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی کشور تبدیل شود. در این سازوکار، سازمان امور مالیاتی کشور نقش محوری در تجمیع اطلاعات دارد. این سازمان موظف است اطلاعات اقتصادی اشخاص را در کارپوشه اقتصادی ایرانیان گردآوری کند و دسترسی لازم را برای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی فراهم آورد تا این وزارتخانه با ترکیب داده‌های مالیاتی و سایر اطلاعات خانوار، وسع اقتصادی آن را تعیین کند. اطلاعات هویتی و اقتصادی، درآمد‌های ثبتی و اتفاقی، املاک و خودرو‌های لوکس و داده‌های دریافتی از سایر دستگاه‌ها، بخشی از اطلاعات مورداستفاده در این فرایند است. مطابق مصوبه، دستگاه‌های ذی‌ربط باید اطلاعات خود را برای درج در کارپوشه اقتصادی ایرانیان در اختیار سازمان امور مالیاتی قرار دهند. این داده‌ها را می‌توان در چهار دسته اصلی طبقه‌بندی کرد.

۱. دسته اول، اطلاعات هویتی و جمعیتی است که سازمان ثبت احوال درباره ساختار خانوار و اعضای آن و وزارتخانه‌های آموزش‌وپرورش، علوم و بهداشت درباره مدارک تحصیلی، سال و محل اخذ مدرک و وضعیت کنونی افراد تأمین می‌کنند.

۲. دسته دوم، اطلاعات درآمدی و مالی است. بانک مرکزی اطلاعات گردش حساب اشخاص حقیقی، شامل مبالغ بدهکار و بستانکار و مانده حساب‌ها و همچنین مانده تسهیلات و بدهی وام‌ها را ارائه می‌کند. سازمان بورس نیز اطلاعات مربوط به ارزش سبد سرمایه‌گذاری و دارندگان دارایی‌های بزرگ در بازار سرمایه را در اختیار نظام شناسایی قرار می‌دهد. اطلاعات میانگین ارزش رمزارز‌ها و دارایی‌های مرتبط با سکو‌های خریدوفروش طلا نیز در این مجموعه جای می‌گیرد.

۳. دسته سوم، اطلاعات مالکیت و مصرف منابع است. سازمان ثبت اسناد و املاک اطلاعات مالکان، وزارت راه و شهرسازی اطلاعات مستأجران و نیروی انتظامی اطلاعات مرتبط با حضور افراد در خارج از کشور را تأمین می‌کنند. وزارت نفت و وزارت نیرو نیز داده‌های مربوط به مصرف‌کنندگان پرمصرف گاز، بنزین و برق را ارائه خواهند کرد.

۴. دسته چهارم، اطلاعات اجتماعی و حمایتی است: سازمان بهزیستی و کمیته امداد اطلاعات افراد دارای معلولیت، مستمری‌بگیران و متقاضیان در صف دریافت مستمری را فراهم می‌کنند؛ سازمان‌های بیمه‌گر با همکاری وزارت بهداشت اطلاعات بیماران خاص و صعب‌العلاج و هزینه‌های درمانی را ارائه می‌دهند و وزارت بهداشت نیز اطلاعات کودکان دارای سوءتغذیه را در اختیار نظام شناسایی قرار می‌دهد.

اهمیت این طرح فراتر از تعیین گروه‌های کالابرگی است. تکمیل کارپوشه اقتصادی ایرانیان می‌تواند در آینده زیرساخت اطلاعاتی لازم برای اجرای مالیات بر مجموع درآمد و هماهنگی میان سیاست‌های مالیاتی و رفاهی را فراهم کند. البته تحقق این ظرفیت به صحت داده‌ها، رعایت حریم خصوصی، امکان اعتراض و اصلاح اطلاعات و همکاری مستمر دستگاه‌ها وابسته است. اگر این الزامات رعایت شود، آزمون وسع جامع می‌تواند اصابت حمایت‌های دولت به خانوار‌های واقعاً نیازمند را افزایش دهد و زمینه اجرای کارآمدتر نظام جامع تأمین اجتماعی را فراهم سازد.

حذف دهک‌بندی سیاست درست یا غلط؟

حسین درودیان، اقتصاددان در گفت‌و‌گویی درباره حذف دهک‌بندی و تغییر شیوه تقسیم‌بندی تخصیص کالابرگ اظهار کرد: «در تغییر نظام دسته‌بندی درآمدی، حرکت به سمت تقسیم‌بندی ساده‌تر می‌تواند قابل‌توجه باشد. دهک‌بندی و صدک‌بندی به دلیل جزئیات زیاد، ممکن است این تصور را ایجاد کند که حذف برخی گروه‌ها از دریافت یارانه، تصمیمی سلیقه‌ای است. برای مثال، اگر دولت اعلام کند که دهک‌های نهم و دهم را حذف می‌کند، این پرسش مطرح می‌شود که چرا این دو دهک انتخاب شده‌اند و نه گروه‌های دیگر. در مقابل، تقسیم‌بندی جامعه به سه گروه درآمدی پایین، متوسط و بالا، از نظر نحوه نام‌گذاری تفاوت دارد. وقتی دولت اعلام می‌کند که گروه درآمدی بالا را از دریافت یارانه کنار می‌گذارد، این عنوان می‌تواند به تصمیم مزبور وجاهت بیشتری بدهد؛ درحالی‌که اعداد و برچسب‌های دهکی، به‌خودی‌خود بار ارزشی مشخصی ندارند.» وی افزود: «ازسوی‌دیگر، تقسیم‌بندی سه‌گانه می‌تواند اجرای سیاست را نیز ساده‌تر کند. البته دهک‌ها و صدک‌ها همچنان در گزارش‌های آماری رسمی، از جمله آمار‌های مربوط به درآمد و هزینه خانوار، کاربرد دارند؛ اما استفاده از این شاخص‌ها برای تحلیل آماری، لزوماً به معنای ضرورت استفاده از آنها در تعیین مشمولان دریافت یارانه نیست؛ بنابراین، کنارگذاشتن یک‌سوم بالایی جامعه از فهرست دریافت‌کنندگان یارانه، بر مبنای یک نظام دسته‌بندی مشخص، لزوماً با ایراد روش‌شناختی همراه نیست؛ هرچند اعتبار این تصمیم به معیار‌های تعیین گروه‌ها و دقت شناسایی درآمد خانوار‌ها بستگی دارد. همچنین، استفاده از صدک‌بندی در همه کشور‌های جهان یک رویه یکسان و فراگیر نیست و نمی‌توان گفت که تمام کشور‌ها الزاماً از این روش برای تعیین مشمولان حمایت‌های دولتی استفاده می‌کنند.»

خلأ‌های شناسایی پردرآمد‌ها

این اقتصاددان همچنین تصریح کرد: «سازمان امور مالیاتی به دلیل دسترسی به اطلاعات اقتصادی افراد و خانوار‌ها، می‌تواند یکی از منابع مهم اطلاعاتی برای شناسایی وضعیت درآمدی آنها باشد. به‌طورکلی، اطلاعات نظام مالیاتی از ظرفیت بالایی برای ارزیابی وضعیت اقتصادی برخوردار است؛ بااین‌حال، دقت این اطلاعات به ساختار نظام مالیاتی و دامنه اطلاعاتی بستگی دارد که در اختیار این سازمان قرار می‌گیرد. در ایران، برخلاف برخی کشور‌ها، نظام مالیات بر مجموع درآمد وجود ندارد؛ موضوعی که یکی از ضعف‌های مهم ساختار مالیاتی کشور محسوب می‌شود. در نتیجه، اطلاعات سازمان امور مالیاتی لزوماً تصویری جامع از مجموع درآمد و وضعیت اقتصادی افراد و خانوار‌ها ارائه نمی‌دهد و نمی‌توان آن را در همه زمینه‌ها به‌اندازه نظام‌های مالیاتی جامع، دقیق و کامل دانست. بااین‌حال، سازمان امور مالیاتی در برخی حوزه‌ها اطلاعات ارزشمندی در اختیار دارد و به نظر می‌رسد در طرح جدید نیز قرار است از داده‌های این سازمان، در کنار اطلاعات سایر دستگاه‌ها، برای شناسایی وضعیت اقتصادی خانوار‌ها استفاده شود.»

آزمون رساندن کمک‌ها به نیازمندان واقعی

نرگس اکبرپور روشن، پژوهشگر حوزه اقتصاد رفاه و عضو هیئت‌علمی پژوهشکده اقتصاد پژوهشگاه علوم‌انسانی و مطالعات فرهنگی در گفت‌و‌گویی مطرح کرد: «در اصل ماجرا، اینکه جمعیت به سه گروه درآمدی پایین، متوسط و بالا تقسیم شود یا همچنان از دهک‌بندی استفاده کنیم، تفاوت چندانی ندارد؛ هدف این است که اقشار نیازمند حمایت و اقشار پردرآمد شناسایی شوند. دهک‌بندی به این معناست که افراد جامعه را بر اساس درآمد مرتب کنیم و به ۱۰ گروه تقسیم کنیم؛ حالا اگر بخواهیم همین جمعیت را در سه گروه دسته‌بندی کنیم، به‌خودی‌خود اتفاق متفاوتی رخ نمی‌دهد. متأسفانه شرایط اقتصادی و فشار‌های معیشتی به‌گونه‌ای بوده که فاصله درآمدی بسیاری از افراد جامعه کاهش‌یافته و بخش بزرگی از مردم به سطوح درآمدی پایین‌تر نزدیک شده‌اند. برای مثال، ممکن است فردی درآمد معقولی داشته باشد که یک زندگی مرسوم و عادی را تأمین کند، اما در دهک‌بندی در دهک دهم قرار بگیرد. این در حالی است که تصور عمومی از افراد این دهک، کسانی هستند که وضعیت مالی بسیار خوبی دارند. اما آنچه در عمل می‌بینید این است که کسانی که در دهک دهم طبقه‌بندی می‌شوند، سطوح درآمدی بسیار متفاوتی دارند و ممکن است فاصله درآمدی میان برخی از آنها قابل‌توجه باشد. مسئله این است که وقتی سطح درآمد بخش بزرگی از جامعه در جهت ضعیف‌تر شدن به یکدیگر نزدیک می‌شود، صرف قرارگرفتن در یک دهک بالاتر لزوماً به معنای برخورداری از توان مالی بالا نیست.»

ضرورت هدفمندی حمایت‌های دولتی

وی افزود: «آنچه اهمیت دارد، این است که بتوانیم از افراد و گروه‌هایی که توان مالی و استطاعت کافی ندارند، حمایت کنیم. حالا تفاوتی ندارد که این کار از طریق دهک‌بندی انجام شود یا با تقسیم جمعیت به سه گروه درآمدی. من با اصل تغییر شیوه دسته‌بندی مشکلی ندارم؛ مسئله اصلی، شناسایی درست افراد نیازمند و نحوه و میزان تخصیص حمایت‌ها به هر گروه است. در ادبیات و توصیه‌های بین‌المللی نیز، از جمله توصیه‌های سازمان‌های بین‌المللی، بر این نکته تأکید می‌شود که در کشور‌هایی با منابع درآمدی محدود، سیاست‌های حمایتی باید تاحدامکان هدفمند باشند. به این معنا که دولت به‌جای توزیع مبالغ اندک میان همه افراد، گروه‌های نیازمند را شناسایی کند و حمایت کافی‌تری در اختیار آنها قرار دهد. البته کشور‌ها در این زمینه رویکرد‌های متفاوتی دارند. ممکن است دولتی تصمیم بگیرد از همه شهروندان حمایت حداقلی کند و دولت دیگری به سراغ سیاست‌های حمایتی هدفمند برود. برای اجرای روش دوم، یکی از ابزار‌های مطرح در ادبیات بین‌المللی، «آزمون وسع» است؛ یعنی مجموعه‌ای از معیار‌ها تعیین می‌شود تا بر اساس آن، وضعیت اقتصادی افراد ارزیابی و افراد نیازمند حمایت شناسایی شوند.» اکبرپور همچنین گفت: «تا امروز، ما در اجرای سیاست‌های هدفمندی یارانه‌ها عملکرد چندان موفقی نداشته‌ایم. یکی از مشکلات اصلی این بوده که پایگاه اطلاعاتی دقیق و جامعی برای دسته‌بندی درست خانوار‌ها در اختیار نداشته‌ایم. به نظر می‌رسد در مصوبه جدید نیز یکی از اهداف اصلی، تکمیل اطلاعات از طریق همکاری دستگاه‌های مختلف و ایجاد یک پایگاه اطلاعاتی قوی‌تر برای شناسایی دقیق‌تر گروه‌های درآمدی باشد. اگر سازوکار این طرح به‌درستی طراحی و اجرا شود و تفکیک گروه‌های درآمدی با دقت انجام بگیرد، می‌تواند اتفاق مثبتی باشد. در این صورت، دولت می‌تواند به گروه‌هایی که نیاز بیشتری دارند، حمایت بیشتری اختصاص دهد و منابع محدود خود را به شکل مؤثرتر و بهینه‌تری مصرف کند. به‌ویژه در شرایط فعلی که منابع دولت محدود است، توزیع مبالغ اندک میان همه افراد ممکن است نتواند کمک مؤثری به هیچ‌یک از گروه‌ها ارائه دهد. من شخصاً با اصل هدفمندکردن حمایت‌ها موافقم؛ اما مسئله مهم این است که این سیاست چگونه اجرا شود، معیار‌های طبقه‌بندی چه باشند، و دسته‌بندی‌ها تا چه اندازه با واقعیت اقتصادی خانوار‌ها مطابقت داشته باشند. امیدوارم با همکاری دستگاه‌های مختلف، اطلاعات اقتصادی افراد دقیق‌تر شود و امکان شناسایی درست گروه‌های نیازمند فراهم آید.»

نقش حیاتی اتصال داده‌های اقتصادی

این کارشناس و پژوهشگر حوزه رفاه درباره ساختار آماری سیاست‌های رفاهی عنوان کرد: «یکی از مشکلاتی که سال‌ها در زمینه دهک‌بندی، کالابرگ و یارانه‌ها با آن مواجه بوده‌ایم، خلأ اطلاعاتی بوده است. اگر امروز فردی بر اساس اطلاعات آماری موجود به‌اشتباه در دهک نادرستی قرار بگیرد، این مسئله حتی با طرح جدید هم می‌تواند همچنان ادامه پیدا کند؛ مگر اینکه اطلاعات مورداستفاده برای ارزیابی وضعیت اقتصادی او دقیق‌تر شود. بنابراین، موضوع اصلی لزوماً تعریف یک نظام مالیاتی جدید نیست، بلکه باید دید چگونه می‌توان اطلاعات موجود را به شکل دقیق‌تری در اختیار نظام رفاهی قرار داد.» وی در پایان یادآور شد: «اطلاعات سازمان امور مالیاتی می‌تواند کمک قابل‌توجهی به شناسایی وضعیت اقتصادی خانوار‌ها و دسته‌بندی آنها کند. در نتیجه، اگر هم‌افزایی میان دستگاه‌های مختلف شکل بگیرد و اطلاعات آنها در کنار یکدیگر قرار گیرد، می‌توان به بهبود نظام شناسایی مشمولان حمایت‌های دولتی امیدوار بود. البته نظام مالیاتی کشور خود بحث مفصلی دارد. ما انواع مختلفی از مالیات‌ها را تعریف کرده‌ایم، اما به دلیل محدودکردن پایه‌های مالیاتی ازجمله به دلیل گستردگی معافیت‌ها، بسیاری از این ظرفیت‌ها به شکل کارآمد مورداستفاده قرار نمی‌گیرند. به نظر من، به‌جای اینکه مدام به فکر تعریف مالیات‌های جدید باشیم، بهتر است ابتدا نظام مالیاتی موجود را سامان‌دهی کنیم و پایه‌های مالیاتی را برای انواع موجود مالیات گسترش دهیم. در مقابل، اگر ارتباط میان پایگاه‌های اطلاعاتی دستگاه‌های مختلف برقرار شود و این ارتباط روزآمد باشد، به‌ویژه اگر اطلاعات سازمان امور مالیاتی و بانک مرکزی به شکل مؤثر و به‌روز در اختیار نظام رفاهی قرار بگیرد، می‌توان امیدوار بود که سیاست‌های حمایتی هدفمندتر و دقیق‌تر اجرا شوند. در غیر این صورت، این سیاست‌ها نیز ممکن است به سرنوشت برخی طرح‌های قبلی دچار شوند؛ یعنی به‌جای حل مسئله اصلی، در نهایت صورت‌مسئله ساده شود و مبلغ ثابتی به همه افراد پرداخت شود.»

منبع: فرهیختگان-پانیذ رحیمی