مأموریت و مسائل کلیدی COP ۲۹؟

به گزارش مجله خبری نگار، بیست‌ونهمین کنفرانس سالانه سازمان ملل متحد درباره تغییرات اقلیمی، با عنوان COP ۲۹، از ۱۱ تا ۲۲ نوامبر ۲۰۲۴ در شهر باکو، آذربایجان برگزار خواهد شد. این رویداد فرصتی حیاتی برای همکاری‌های بین‌المللی در مقابله با تغییرات اقلیمی محسوب می‌شود و تمرکز ویژه آن بر رسیدگی به شیوه‌های تأمین مالی کشور‌های درحال‌توسعه برای مقابله مؤثر با بحران‌های اقلیمی خواهد بود. درعین‌حال، اجلاس امسال با چالش‌های خاص خود نیز همراه است؛ اقتصاد آذربایجان به‌شدت به سوخت‌های فسیلی، یعنی منبع اصلی گاز‌های گلخانه‌ای که تغییرات اقلیمی را تشدید می‌کند، وابسته است و ریاستِ این کشور بر این نشست نیز ممکن است به مانعی در پیشبرد سیاست‌های سریع و چندجانبه برای کاهش وابستگی به سوخت‌های فسیلی تبدیل شود.

این امر توجه ویژه جامعه جهانی و سایر دولت‌ها را می‌طلبد تا با تدابیر مناسب، بتوانند از این چالش به‌عنوان فرصتی برای گفتگو و تصمیم‌گیری‌های عملی بهره گیرند. جهان نیازمند پیشرفت‌های اساسی در اجلاس کاپ ۲۹ است؛ چراکه اقدامات کنونی درزمینه تغییرات اقلیمی با تعهدات کشور‌ها و تأکیدات جامعه علمی، فاصله بسیاری دارد. با توجه به‌سرعت فزاینده تأثیرات اقلیمی و اینکه در بسیاری از نقاط جهان شاهد افزایش مخالفت‌های عمومی نسبت به سیاست‌های دولت‌ها و تلاش برای کاهش مصرف سوخت‌های فسیلی هستیم، از جامعه جهانی انتظار می‌رود تا پاسخگوتر عمل کند.

ساختارِ کاپ

کنفرانس طرف‌های متعاهد یا COP، رویدادی سالانه است که طی آن دولت‌های عضو پیمان‌های محیط زیستی سازمان ملل گرد هم می‌آیند تا برای اقدامات اقلیمی به‌صورت مشترک تصمیم‌گیری کنند. این دولت‌ها که به‌عنوان «طرف‌ها» شناخته می‌شوند، تنها در صورتی به کاپ دعوت می‌شوند که بخشی از کنوانسیون‌های سازمان ملل متحد در زمینه تغییرات اقلیمی (مانند کنوانسیون چارچوب تغییرات اقلیمی (UNFCCC)، پروتکل کیوتو و یا موافقت‌نامه پاریس) را پذیرفته باشند. در کاپ، رهبران جهانی، وزرا و مذاکره‌کنندگان باهدف تصویب و برنامه‌ریزی اقداماتی برای رسیدگی به بحران تغییرات اقلیمی و کاهش اثرات آن به‌طور مشترک، با یکدیگر به بحث و مذاکره می‌پردازند. علاوه برطرف‌ها، جامعه مدنی، کسب‌وکارها، سازمان‌های بین‌المللی و رسانه‌ها نیز به‌عنوان ناظر در این نشست‌ها حضور دارند. مشارکت این نهاد‌ها موجب شفافیت بیشتر، تقویت مسئولیت‌پذیری و افزودن دیدگاه‌های گسترده‌تر به روند مذاکرات می‌شود. این همکاری‌ها و مباحثات گامی به‌سوی همگرایی جهانی برای مقابله با بحران تغییرات اقلیمی و یافتن راهکار‌های اجرایی و نوآورانه است.

مأموریت ۱.۵ درجه سانتی‌گراد

اجلاس کاپ ۲۸ یا کنفرانس اقلیمی ۲۰۲۳ که در دبی برگزار شد، نقطه آغاز سه‌گانه‌ای از اجلاس‌های متوالی کاپ باهدف «تنظیم مجدد» اقدامات جهانی در زمینه اقلیم بود. این هدف که سازمان ملل آن را «نقشه‌راه برای مأموریت ۱/۵ درجه سانتی‌گراد» می‌نامد، تلاش جهانی برای مهار افزایش دمای کره زمین در کمتر از ۱/۵ درجه سانتی‌گراد بالاتر از سطح پیش از دوره صنعتی شدن است. برای تسهیل و پیوستگی این تلاش، امارات متحده عربی (COP ۲۸)، آذربایجان (COP ۲۹) و برزیل (COP ۳۰) یک گروه سه‌جانبه ریاست یا سه‌گانه کاپ را تشکیل داده‌اند.

در سال ۲۰۲۳ نخستین «ارزیابی پیشرفت جهانی اقدامات اقلیمی» (Global Stocktake)، نشان داد که جهان هنوز فاصله قابل‌توجهی از اهداف موافقت‌نامه پاریس دارد. توافقِ «اجماع امارات»، به‌عنوان خروجی اصلی کاپ ۲۸، تا حدی تکلیف طرف‌ها را برای پر کردن این شکاف مشخص کرد. کاپ ۲۹، به‌عنوان دومین مرحله از این سه‌گانه، روی تأمین مالی لازم برای تقویت این واکنش جهانی تمرکز خواهد داشت، درحالی‌که کاپ ۳۰ در سال ۲۰۲۵ در برزیل برای تدوین و عملی کردن دور جدید مشارکت‌ها برای اقدامات جهانی یا برنامه‌های ملی مقابله با تغییرات اقلیمی (NDCs) تلاش خواهد کرد.

سه‌گانه اجلاس‌های کاپ، هرچند فرصتی برای تمرکز بر چالش‌های مرتبط با سوخت‌های فسیلی فراهم می‌کنند، اما حساسیت‌هایی را نیز در میان فعالان اقلیمی برانگیخته‌اند. اجلاس امسال، برای سومین بار متوالی، در کشوری برگزار می‌شود که ساختاری اقتدارگرایانه دارد و دومین بار است که یک کشور تولیدکننده نفت میزبان آن است. این کشور‌ها به‌عنوان تولیدکنندگان عمده نفت جهان (پس از ایالات‌متحده، روسیه و عربستان سعودی) در عین اینکه دارای دانش و قابلیت مواجهه با بحران سوخت‌های فسیلی هستند، انگیزه‌های قوی‌ای برای به تعویق انداختن، انحراف، و جلوگیری از کاهش سریع استفاده از این منابع دارند. در این شرایط، کاپ ۲۹ می‌تواند به‌طور هم‌زمان فرصتی برای پیشرفت در تأمین مالی اقلیمی و نیز مرحله‌ای برای کشمکش بر سر تعهدات اقلیمی باشد. بی‌شک نقش و تأثیر کشور‌های سه‌گانه در تنظیم اقدامات قاطع برای کاهش مصرف سوخت‌های فسیلی و تعیین مسیری شفاف برای آینده اقلیمی جهان، از سوی مذاکره‌کنندگان و فعالان اقلیمی به‌دقت دنبال خواهد شد.

مسائل کلیدی در کاپ ۲۹؛ تعهدات جدید و هدف‌های کمی برای تأمین منابع مالی

مسئولیت اصلی کاپ ۲۹ در این است که مسیر اقدامات جهانی در برابر تغییرات اقلیمی را از طریق تضمین تأمین منابع مالی اصلاح و هموار نماید. برنامه‌های ملی به‌روزرسانی شده کشور‌ها (NDCs) قرار است تا فوریه ۲۰۲۵ ارائه شوند، اما کشور‌های درحال‌توسعه به حمایت مالی مشخص و عملی نیاز دارند تا بتوانند با اهدافی بلندپروازانه‌تر، مشارکتشان را ارائه دهند؛ لذا کاپ ۲۹، باید میزان و سازوکار‌های این حمایت مالی را به‌روشنی مشخص کند.

تأمین مالی اقلیمی همچنان یکی از چالشی‌ترین مسائل مذاکرات اقلیمی است. هدف قبلی، یعنی انتقال سالانه ۱۰۰ میلیارد دلار از کشور‌های توسعه‌یافته به کشور‌های درحال‌توسعه بین سال‌های ۲۰۲۰ تا ۲۰۲۵، به‌سختی دست‌یافتنی بود و حتی تا سال ۲۰۲۲ محقق نشد. انتظار می‌رود در کاپ ۲۹، یک هدف جمعیِ کمیِ جدید (NCQG) برای در نظر گرفتن نیاز‌ها و اولویت‌های واقعی کشور‌های درحال‌توسعه تعیین شود. برآورد‌ها نشان می‌دهد که این نیاز‌ها به مقیاسی در سطح تریلیون‌ها دلار رسیده است و تنها راه کاهش این شکاف، جذب سرمایه‌گذاری‌های خصوصی و ایجاد اصلاحات اساسی در نظام مالی جهانی است. این اصلاحات می‌توانند شامل موضوعاتی همچون حذف یارانه‌ها، استفاده از عواید حاصل از سوخت‌های فسیلی و مالیات‌های نظام‌مند باشند.

در آستانه کاپ ۲۹، هنوز بسیاری از مباحث اصلی نظیر اینکه کدام کشور‌ها باید منابع مالی را پرداخت کنند، میزان و شیوه پرداخت (کمک‌های بلاعوض یا وام)، و نحوه دسترسی کشور‌ها به این منابع، حل‌نشده باقی‌مانده است. همچنین، مسیر هزینه‌کرد این تسهیلات و این‌که منابع مالی به کدام جنبه‌ها شامل کاهش انتشار، سازگاری با تغییرات اقلیمی، یا جبران خسارات وارده بر کشور‌هایی که به‌شدت آسیب‌دیده‌اند، اختصاص یابند، موردبحث است.

در مذاکرات برای تعیین یک هدف جمعی کمی، کشور‌های توسعه‌یافته مکررا درخواست کرده‌اند که کشور‌های درحال‌توسعه با درآمد بالا، مانند چین و هند، نیز در تأمین مالی مشارکت کنند، اما این کشور‌ها به‌شدت با این مسئله مخالفت نموده‌اند. انتظار می‌رود در کاپ ۲۹، با حل شدن اختلافات اساسی و رسیدن به یک توافق نهایی، جامعه جهانی بتواند یک مسیر تأمین مالی پایدار و عادلانه را در جهت مقابله با تغییرات اقلیمی تضمین نماید.

-ارتقای شفافیت و نظارت بر اقدامات

کاپ‌ها غالبا به‌عنوان عرصه‌ای برای نمایش توافق‌های بین‌المللی عمل می‌کنند، درحالی‌که فرآیند‌های کلیدی در پشت‌صحنه به جریان می‌افتند. کاپ ۲۹، نقطه عطفی برای ارتقای شفافیت در چارچوب موافقت‌نامه پاریس خواهد بود؛ زیرا برنامه‌ریزی‌شده است تا اولین گزارش‌های شفافیت دوسالانه (BTR) از سوی طرف‌ها تا دسامبر ۲۰۲۴ ارائه شوند. این گزارش‌ها نمایی جامع از پیشرفت‌های جهانی در زمینه کاهش انتشار گاز‌های گلخانه‌ای، اجرای سیاست‌های اقلیمی و تأمین منابع مالی فعالیت‌های مربوط به آن را فراهم خواهند کرد.

این گزارش‌های دوسالانه، نقشی کلیدی در اجرای موافقت‌نامه پاریس دارند و ابزار قدرتمندی برای تقویت اهداف و برنامه‌های ملی کشورها، ایجاد اعتماد و تشویق به اقدامات اقلیمی بلندپروازانه به‌حساب می‌آیند. این گزارش‌ها همچنین به کشور‌های درحال‌توسعه امکان می‌دهد تا دستاورد‌های اقلیمی خود را نشان داده و برای جذب سرمایه‌گذاری‌های اقلیمی جدید اقدام نمایند. برای حمایت از این فرآیند، ریاست کاپ ۲۹، پلتفرم شفافیت اقلیمی جهانی باکو را ایجاد نموده است. این پلتفرم باهدف افزایش مشارکت و یاری به کشور‌ها در نهایی‌سازی گزارش دوسالانه‌شان طراحی‌شده و فرصتی برای همکاری میان دولت‌ها، سازمان‌های غیرانتفاعی و ذینفعان بخش خصوصی فراهم می‌کند. البته پرداختن به این موضوع نیز، با توجه به محدودیت‌های اعمال‌شده توسط دولت آذربایجان بر جامعه مدنی، خبرنگاران و فعالان محیط زیستی، یکی از حوزه‌های پرچالش برای برگزارکنندگان کاپ خواهد بود.

-اصلاح بازار‌های کربن

تجارت کربن می‌تواند یکی از ابزار‌های اصلی برای افزایش منابع مالی اقلیمی و تقویت اقدامات جهانی در جهت کاهش تغییرات اقلیمی باشد. بااین‌وجود، ایجاد و توسعه بازار‌های کربن همچنان با چالش‌های زیادی همراه بوده است. اکنون پس از نزدیک به ۱۰ سال مذاکره، کاپ ۲۹، فرصتی است تا این بازار‌ها به‌طورجدی راه‌اندازی شوند.

بازار‌های کربن به کشور‌ها این امکان را می‌دهد که با خرید اعتبار کربن از کشور‌های دیگر، کاهش‌های تحقق‌یافته در انتشار گاز‌های گلخانه‌ای را به تعهدات خود اختصاص دهند. کشور‌هایی که اعتبارات کربن می‌فروشند، می‌توانند این منابع را برای پروژه‌های سازگاری با تغییرات اقلیمی به‌کارگیرند. ازآنجاکه حدود ۹۰ درصد اقتصاد‌های جهان، رسیدن به انتشار کربن خالص صفر را هدف‌گذاری کرده‌اند و اهداف جهانی کاهش انتشار همچنان از مسیر اصلی خود فاصله دارد، بازار‌های کربن پتانسیل قابل‌توجهی برای اثرگذاری در مقیاس جهانی دارند.

بااین‌حال، برخی مسائل در خصوص بازارکربن موردبحث است نبود استاندارد‌ها و مقررات جامع و مشخص در این حوزه می‌تواند منجر به تغییر مکان انتشار (نشت انتشار)، ایجاد فرصت‌هایی برای فساد و به‌کارگیری راهبرد‌های ناپایدار و حتی سبزشویی شود. مسئله‌ی دیگر، تنوع اعتبارات کربن است: برای مثال، اعتباری که ناشی از کاشت درختان است نمی‌تواند به‌عنوان جایگزینی پایدار برای کربن ذخیره‌شده در سوخت‌های فسیلی محسوب شود؛ ممکن است درختان در اثر حوادث طبیعی نظیر آتش‌سوزی جنگل‌ها از بین رفته و به‌این‌ترتیب، اعتبار کربنی آنها نیز از بین برود. برای موفقیت و اعتبار بازار‌های کربن، به بازاری جهانی و متمرکز با توافق‌های قابل‌پیگیری میان کشور‌ها نیاز است. کشور‌ها باید در کاپ ۲۹ به توافقاتی دست یابند که استاندارد‌های تعریف اعتبارات کربن، روش‌های تأیید و ارزیابی پروژه‌ها، و محدوده شفافیت و محرمانگی اطلاعات را تعیین نمایند.

در جلسه‌ای که در ماه اکتبر در باکو برگزار شد، نهاد مسئول سازمان ملل به‌منظور ایجاد بازار کربن (نهاد نظارتی ماده ۶.۴ موافقت‌نامه)، استاندارد‌هایی برای ارزیابی و اجرای پروژه‌های اعتبار کربن و فعالیت‌های حذف گاز‌های گلخانه‌ای تصویب کرد. اکنون انتظار می‌رود این استاندارد‌ها در کاپ ۲۹ به‌طور رسمی بررسی و نهایی شوند.

- تشویق کشور‌ها به ارائه برنامه‌های جدید

مقررشده تا یک دور جدید از برنامه‌های مشارکت ملی کشور‌ها (NDCs) تا فوریه ۲۰۲۵ و پیش از برگزاری کاپ ۳۰ ارائه شود. سه‌گانه کاپ تأکید کرده که برای ارائه زودهنگام این برنامه‌ها تلاش خواهد نمود و متعهد شده‌اند تا برنامه‌های ملی خود را به شکلی به‌روزرسانی نمایند تا باهدف محدودسازی افزایش دما به ۱/۵ درجه سانتی‌گراد همخوانی داشته و بر مبنای اجماع اقلیمی امارات تدوین‌شده‌اند. اما برای کشور‌هایی که به‌شدت به سوخت‌های فسیلی وابسته‌اند، ارتقای این برنامه‌ها همچنان چالشی بزرگ به شمار می‌رود. به‌ویژه برای آذربایجان، که در بازنگری اخیر برنامه‌های ملی خود از اهداف بلندپروازانه اقلیمی کاسته و به‌تازگی از سوی موسسه Climate Action Tracker به دلیل وضعیت «به‌شدت ناکافی» در انجام اقدامات اقلیمی، موردانتقاد قرارگرفته است. باوجود این‌که نظارت بر بازنگری برنامه‌های ملی کشورها، برعهده برزیل به‌عنوان ریاست کاپ ۳۰ است، اما کاپ ۲۹ می‌تواند نقشی کلیدی در ایجاد انگیزه و شتاب لازم برای تحقق این اهداف داشته باشد.

- منابع مالی برای جبران خسارت و زیان

امارات متحده عربی، میزبان کنفرانس کاپ ۲۸، به شکلی سریع و جامع، با راه‌اندازی صندوقی برای حمایت از کشور‌های درحال‌توسعه که از آسیب‌ها و خسارات ناشی از تغییرات اقلیمی متأثر می‌شوند، این کنفرانس را آغاز کرد. میزبان این صندوق که بانام صندوق جبران خسارت و زیان (FRLD) شناخته می‌شود، فیلیپین خواهد بود. تاکنون حدود ۶۶۰ میلیون دلار به این صندوق تعهد داده‌شده است و این در حالی است که طوفان‌های اخیر در ایالات‌متحده، به‌تن‌هایی ۵۵ میلیارد دلار خسارت به بار آورده‌اند. این تفاوت نشان‌دهنده نیاز فوری به افزایش تأمین مالی برای صندوق جبران خسارت و زیان است.

ریاست کاپ ۲۹ متعهد شده است که در طول کنفرانس برای جلب کمک‌های بیشتر به این صندوق تلاش کند. همچنین، موضوع زیان و خسارت در مذاکرات مربوط به هدف جمعی کمی جدید، مطرح خواهد شد. سازمان‌های جامعه مدنی و کشور‌های کمتر توسعه‌یافته، در حال لابی برای اختصاص بخشی از اهداف جمعی جدید، به‌منظور جبران خسارات هستند.

- اولویت‌بخشی به موضوع سازگاری

با افزایش آثار ناشی از تغییرات اقلیمی، موضوع سازگاری با این اثرات، به‌آرامی در دستورکار‌های چندجانبه، اهمیت بیشتری یافته است. یکی از دلایل کم‌توجهی به این حوزه، نبود هدفی روشن و ملموس مانند هدف محدودسازی دمای جهانی به ۱/۵ درجه سانتی‌گراد است. اگرچه موافقت‌نامه پاریس تعیین هدفی جهانی برای سازگاری (GGA) را الزامی دانسته است، اما طی هشت سال مذاکره هنوز به تعریف دقیقی از این هدف دست نیافته‌ایم.

در اجلاس کاپ ۲۸، کشور‌ها به یک چارچوب کلی برای این هدف متعهد شدند، اما این چارچوب فاقد شاخص‌ها و اهداف قابل‌اندازه‌گیری است که بتوان پیشرفت را بر اساس آن ارزیابی کرد. همچنین، موضوعاتی اساسی همچون تأمین مالی و انتقال فناوری در آن موردتوجه قرار نگرفته است، لذا چگونگی اجرای اقدامات سازگاری نیز همچنان مبهم باقی‌مانده است.

اکنون مذاکره‌کنندگان در تلاش‌اند که تا سال ۲۰۲۵ این چارچوب ابتدایی را تقویت کنند، و این مسئله یکی از موضوعات مورد مذاکره در کاپ ۲۹ خواهد بود. درعین‌حال، کشور‌های آسیب‌پذیر دارای نیاز‌های حیاتی و ضروری هستند و نمی‌توانند برای مدت طولانی در انتظار باقی بمانند و این کشور‌ها خواستار تحقق سریع‌تر این هدف جهانی‌اند.

تأمین مالی سازگاری به‌عنوان بخشی کلیدی از هدف کمی جمعی جدید که پیش‌تر ذکر شد، مطرح است. هرچند این موضوع به‌اندازه صندوق خسارت و زیان مورد اختلاف نیست، اما تأمین مالی کافی همچنان یکی از چالش‌های اساسی برای مذاکره‌کنندگان خواهد بود. برآورد‌ها نشان می‌دهد که سالانه حدود ۳۶۰ میلیارد دلار برای سازگاری نیاز است، درحالی‌که به‌عنوان‌مثال در سال ۲۰۱۹ تنها حدود ۱۸ میلیارد دلار به این موضوع اختصاص یافت. برای کشور‌هایی مانند آذربایجان، که به سوخت‌های فسیلی وابسته‌اند، موضوع سازگاری، فضایی امن را برای پرداختن به اقدامات اقلیمی بدون الزام به کاهش شدید مصرف سوخت‌های فسیلی فراهم می‌آورد. به همین دلیل، انتظار می‌رود آذربایجان به همراه دیگر کشور‌های وابسته به سوخت‌های فسیلی در کاپ امسال، موضوع تأمین مالی سازگاری را در صدر اولویت‌های مذاکراتی قرار دهند.

- تمرکز بر گذار از سوخت‌های فسیلی

کاپ ۲۸، گامی مهم در مسیر مقابله با تغییرات اقلیمی برداشت و برای اولین بار در طول ۲۸ سال مذاکره، بر «گذار از سوخت‌های فسیلی در سیستم‌های انرژی» به توافق رسید. اما باوجوداین دستاورد، این توافق همچنان برای پاسخگویی به چالش‌های اقلیمی کفایت نمی‌کند. در کاپ ۲۹، جلوگیری از عقب‌نشینی از تعهدات موجود و تلاش برای پیشرفت در اقدامات جدید از اهمیت اساسی برخوردار خواهد بود، اگرچه دستیابی به این پیشرفت‌ها نیز آسان نخواهد بود.

کشور‌ها باید تمرکز خود را بر تأمین مالی مناسب و تعیین یک هدف جمعی کمی جدید معطوف کنند، هدفی که جامع، قابل‌اجرا و کافی برای نیاز‌های اقلیمی باشد. همچنین باید از انحراف توجهات به‌سوی بیانیه‌ها و اعلام ابتکارات جانبی تحت دستورکار عملیاتی ریاست کاپ، اجتناب ورزند و به این مسئله اصلی بپردازند که چگونه به‌طور سریع، مؤثر و عادلانه مصرف سوخت‌های فسیلی را کاهش دهند.

انتظار فعالان اقلیمی از مذاکره‌کنندگان حاضر در کاپ امسال آن خواهد بود که با تمرکز بر ساختارها، اهداف و الزامات موافقت‌نامه پاریس، بهترین پاسخ را به نیاز‌های این جهان که با گرمایش و چالش‌های روزافزون آن روبه‌روست، ارائه نمایند.

منبع: رسالت-رضا فلاح، کارشناس تغییر اقلیم